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在《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，在“创新人口管理”部分提到了建立居住证制度。上海落户留学生落户中介留学生落户上海根据该办法，“公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。”同时，“符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。”从这些规定可以看到，决策者希望通过居住证制度来化解僵硬的户籍制度所带来的人口流动与公共服务不匹配现象。那么，居住证制度真能发挥这种用处吗？我们不妨以上海居住证制度为例，讨论这个制度的利弊得失。自2002年起，上海开始实行人才居住证，之所以采用人才居住证，本质上是想通过此种办法在现有的户籍制度下为上海引入更有竞争力的人才，因此居住证最初只适用于引进国内外的人才方面，申请者需“具有本科以上学历或者特殊才能”。不过随着非户籍人口越来越多，人才居住证的不便之处逐渐凸显：如果仅仅将居住证制度适用于一小部分“人才”，那么绝大多数非当地户籍人员的日常生活都会受到影响。因此，上海不断改变居住证的适用范围，将其从“人才”变为一般劳动者。2013年5月28日，《上海市居住证管理办法》通过，宣布自当年7月1日开始对非当地户籍人口全面实施居住证制度。同年6月27日，管理办法配套的《上海市居住证积分管理试行办法实施细则》公布。与此前的居住证相比，现在的制度最大的优点是弱化居住证持证人的“条件管理”，取而代之设置相应的指标体系，对持证人进行“积分管理”。在这个管理办法中，积分管理的基础指标“包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标”，同时辅以“紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等指标”等加分指标。有意思的是，尽管新版居住证不再设立前置条件，但办理居住证的人数却非常少。本月初，上海市公安部门统计，上海全市现有非当地户籍人口1100.09万人。其中办理《上海市居住证》107.14万人，办理临时居住证456.02万人，未办证者达到536.93万人。这是自2013年《上海市居住证管理办法》实施以来第一次公布申领居住证的信息。按照《上海市居住证管理办法》，申办居住证并不难，只要在上海有“合法稳定居住和合法稳定就业”就可以申领。为何到目前为止未办证者达到536.93万人，换句话说，为何有超过一半以上的人没有申请临时居住证，也没有申领居住证？