落户能否成为中国户籍制度改革的敲门砖这取决于附着其上的公共服务成色几何。海归落户上海户口若报入上海市或区人才服务中心集体户的附同意接受函原件；户口若报入由业务管理部门推荐的集体户口的，用人单位报上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）的请示函中须注明；户口若报入本人购买的产权房内的，附房屋产权证。

近日,发改委相关人士表示,目前全国已有28个省(市、区)出台了户籍制度改革的具体方案,下一步将在年内落实落户制度。经济观察报进一步获悉,按照发改委等方面的规划,在 ;十三五 ;期间,全国大约将有2亿城市外来人口将领到落户。
接近发改委的专家告诉经济观察报,发改委正在会同有关部门,督促各省市严格遵照国务院颁布的《落户暂行条例》(下称《条例》)规定出台本地的落户管理办法,绝不能在具体落实中打折扣。
自去年12月国务院颁布《条例》以来,已经有河北、吉林、天津、江西、甘肃等多个省市相继出台并实施了本地落户具体实施办法。对照来看,各省(市、区)的落户制度与版的《条例》相比,提供的公共服务和便利的范围均有不同程度扩大。
但下一步要建立、完善落户制度体系,还涉及到与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。上述专家称,这需要发改委甚至更高层强有力的推动。
管理流动人口
一位接近发改委的专家对经济观察报说,实施落户管理主要的目的,就是通过落户登记的方式对城市流动人口进行管理,再往深里讲,是想通过建立落户制度来逐步实现农民工市民化,以实现 ;十三五 ;规划纲要提出的户籍人口城镇化率达到45%的目标。
按照发改委掌握的数据,目前全国户籍人口城镇化率大约是40%,到 ;十三五 ;期末,要提高5个百分点的人口城镇化率,相当于就要有1亿人在城镇落户,也就是真正转为城市居民的户口。
发改委进一步测算的数据显示,到2022年,在1亿人落户城镇之外,城市中大约还会有2亿的农业转移人口需要安置。有关部门决定今年落实落户制度,实际上就是对这部分城市流动人口进行管理。
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧对经济观察报表示,按照前述《条例》中第三条规定,落户是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的 ;证明 ;,因此,并不能确保申领了落户,持证人就能与当地市民一样,真正享受到同等的基本公共服务权利。落户上海申办落户人员年龄距法定退休年龄须五年以上。属于国家认定的高层次人才或者具有特殊专长并为本市紧缺急需的海外高层次留学人员，年龄可适当放宽，但须由用人单位先向上海市人力资源和社会保障局(上海市外国专家局)申报，经审核同意后受理。
唐钧进一步分析称,现在中国的很多大城市、尤其是特大城市都在筑 ;土围子 ;,在户籍政策、人口政策上想 ;割据一方 ;,都是想方设法要把所谓的 ;低素质人口 ;排挤出去,预计这将会影响到落户制度的有效实施。
对此,前述接近发改委的专家告诉经济观察报,目前河北、江西等多个省市已经相继出台了本地落户管理办法,从整体上来看,虽然各地落户 ;含金量 ;有所差异,但与《条例》中的规定相比,其提供的公共服务和便利的范围均有不同程度扩大。
比如,《条例》规定,落户持有人可以享受6项基本公共服务、7项办事便利;河北省方面相对应的规定是:落户持有人可享受8项基本公共服务、8项办事便利;江西省的规定是:落户持有人可享受7项基本公共服务、8项办事便利等。
对于下一步各地大力推进的落户制度,绝大部分专家认为是户改的突破口。上海户口若报入上海市直系亲属处，须附户主的户口本、户主的房屋产权证、户主同意入户承诺书；户口若报入用人单位的附集体户口本地址首页。比如全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻对这项改革就很乐观,认为落户是一种普惠制度,对于大城市,特别是北上广这种特大城市,可以靠落户制度倒逼城市政府为外来人口做好基本公共服务配置;中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟则表示,由于户籍制度改革无法一步到位,通过设立门槛并不高的落户制度,将使中国朝着实现基本公共服务均等化迈出重要一步。
不过,也有专家对推广落户的作用持不同的态度。中国经济体制改革研究会研究员李昌平认为,从暂住证转变为落户,仍然是 ;换汤不换药 ;,背后的实质问题还是附着于户籍上的福利待遇存在较大差别,唯有破除户籍藩篱,消除地域福利待遇差别,才能真正解决城市流动人口管理问题。
户改权宜之举
2010年5月,国务院文件提出在全国范围内实行落户制度,但在此之后,发改委、公安部等方面推动实施落户制度的进展一直很缓慢。
据前述接近发改委专家介绍,早在2002年,上海市就开始实施落户制度,落户申请对象为本科以上学历或者具有特殊才能的国内外人员,之后,为了吸引高技术人才,该项制度也陆续在深圳、成都、武汉、西安等大城市,以及一些中型城市逐步推行。
随着越来越多的城市推行落户,中央也逐步认可了落户制度的优势。现在有关部门希望通过落户制度作为户籍改革的过渡性政策,建立与居住年限、参与社保缴费等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,直至实现户改的终目标——剥离户籍承载的各种福利待遇,回归管理住户人口基本信息的户籍制度本位。
在实施落户制度之后,从享受的福利待遇上看,持有落户和拥有城市户口之间的差距还是差了一大截。唐钧、李昌平等认为,实际上这还是存在身份歧视。前述接近发改委的专家对此的解释是,落户制度只是户籍改革、城镇化进程中的权宜之举,但在中国目前的情况下,既定户籍制度不可能短期内完全废除,因此实施落户制度,并且以积分落户作为一个过渡的措施,还是十分必要的。
中国人民公安大学治安学院教授伍先江也认为,在各地实施落户制度中,一拿到落户就完全享受城市福利也是不现实的,各地可以结合经济社会实际情况,不断创造条件逐步实现。因此,下一步推进落户制度,还涉及到与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。
前述接近发改委的专家告诉经济观察报,这些方面,中央层面已经对此作出一系列安排,比如,在义务教育方面,按照相关政策,从今年1月1日起,中国将建立城乡统一的义务教育经费保障机制,其中的亮点,就是 ;钱随人走 ;,核算下来,大约会有1300万进城务工人员随迁子女直接受益。