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许志强

近日，北京市公安局出台了“公共户”落户政策——《北京市公安局户籍派出所设立“公共户”工作规定（试行）》（以下简称《规定》），即在全市每一个派出所设立“公共户”，接收暂不具备市内迁移条件的本辖区非农业户口人员落户。对于因房屋出卖、离婚、离职等原因户口无法迁往他处或者因房屋买卖、公有住房承租权变更，但原户内人员拒不迁出户口的，经申请并提供相应的资料，可以在“公共户”落户。“公共户”本质上是一种临时性、过渡性的落户方式，一旦被登记人在本市有其他可供落户的地方，则需要迁往相应的地址。

“公共户”政策是公安机关积极回应群众期待，解决北京本市内群众落户难题及户口滞留问题，结合北京市户口管理现状推出的专门举措，是一项便民利民的户口管理政策。这项政策之前已经在上海、南京、天津等多个城市推行，虽然在具体内容上可能有所不同，但都取得了不错的社会效果和群众反响。

户口登记在行政法意义上是公安机关对公民个人人身及相关信息的记载、确认行为。我国户籍管理从本身属性和政策执行上，已由早期的行政许可性质逐步转变为证明性质的行政确认。近年来随着公共政策城乡差别化对待逐步消除，城镇户与农业户的区别逐渐缩小，绝大多数城市放开落户限制，城镇类别户口和地域户口登记在全国大部分地方已不再具有审批许可的性质。公安机关户口管理工作也必然随之从审批、许可性质的行政管理，更多地转向根据群众工作生活需要提供登记、确认的行政服务。

北京市公安机关针对部分群众无法落户的情形，适时地在常住户、集体户之外设立“公共户”这一新型户口登记类型，确保群众能够及时顺利地进行户口登记，可以有效避免因无法及时落户而影响房产交易、婚姻关系变更、工作变动、社保缴纳等社会经济活动的正常进行。这也正是北京公安机关对户口管理工作价值取向转变所作出的主动变革和积极应对。

目前，我国涉及户口管理的左边法律右边只有全国人大常委会于1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》。如今60多年过去了，该条例已很难适应当前我国社会现实和户口管理工作的实际需要。在这种情况下，公安机关根据自身职权，在当地政府的基本户口管理政策框架内，及时出台一些符合户口登记条例基本规定内容和行政法基本原理的政策性文件，解决群众办理户口时遇到的实际问题，有其必要性、合理性，这既是政府深化“放管服”改革的工作要求，也是户口管理服务群众属性的内在体现。

针对房屋交易或者公租房租赁权变更后，原权利人无正当理由拒不迁出户口的情形，《规定》明确提出，现权利人可提出申请，公安机关根据一定的程序，将房屋滞留户口迁往房屋所在地派出所“公共户”。这是公安机关根据户口登记条例“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口”等规定，对公民户口登记的居住地址与实际常住地址不符的情形，依职权进行的变更，符合相应的左边法律右边规定和行政法的基本原理，既保护了房屋现权利人的合法权益，解决了其户口登记难题，又尽可能减少了对被迁移人的不利影响。同时《规定》也设置了较为科学、完备的处理程序，保障被迁移人的知情权、陈述申辩权及复议诉讼等程序救济的权利，保证程序公正。这些规定，妥善解决了公民之间因落户问题所产生的纠纷和潜在冲突，对解决群众困难，纾解社会矛盾，维护社会秩序稳定无疑具有积极意义。

其他相关政府部门和社会机构，也应逐步将教育、社保及城市人口调控等社会政策的执行依据由公民户口登记地转为实际居住地，使得户口管理回归到公安机关对公民个人人身及相关信息的记载、确认的单纯行政登记属性，不再牵连公民个人其他社会利益，从而全面实现户籍由管理转向服务的变革。