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　　《瞭望东方周刊》记者万宏蕾

　　5月11日，第七次全国人口普查数据出炉。根据国家统计局官方数据，上海市常住人口数量为人。

　　在《上海市城市总体规划（2017-2035年）》里，上海市政府提出为了缓解人口快速增长带来的资源环境压力，要严格控制常住人口规模，至2035年常住人口要控制在2500万人左右，建设用地规模在3200平方公里左右。

　　看上去，上海人口2500万的红线可能压不住了。“实际上现在也不再单纯强调上海市域范围内人口总量上限，而是强调上海都市圈范围内人口的有序流动。”华东师范大学城市发展研究院院长曾刚告诉《瞭望东方周刊》。

　　“上海目前的问题不是人口太多了，而是人口结构不合理。”曾刚分析，“最突出的问题是老龄化严重以及空间上市中心人口过于密集。”

　　曾经，“上海的人才政策是‘限制人口、不限制人才’，对人才而言，开放是核心词。”上海社会科学院政治与公共管理研究所研究员汪怿说。

　　根据上海市科学技术委员会发布的《2020上海科技进步报告》，“外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”榜单中，上海连续八年排名第一；截止2020年底，上海引进外国人才数量和质量均居全国第一；在创新人才培养体系上，上海有领军人才培养计划、上海青年科技启明星计划、上海市青年拔尖人才开发计划、超级博士后激励计划等等。

　　曾参与政策制定调研、执笔《上海市中长期人才发展规划纲要2010-2020年》的汪怿告诉《瞭望东方周刊》，不同时期上海的人才政策有不同的侧重点，前一个阶段更加聚焦“塔尖”部分，力求充分发挥高峰人才、领军人才的带动作用。

　　随着五大新城建设政策相继推出，上海在人口方面也推出了五年居转户、应届生落户、居住证专项、特殊人才加快落户等一系列人才引进新政。“一方面上海把开放的成色做得更足；另一方面则在‘塔尖’的基础上，更加突出引进和培育‘塔身’，也就是骨干人才、支撑性人才，以及‘塔基’——各类青年人才。”

　　顺应新形势的要求，上海开放落户的“口子”也一点点拉开。

　　2018年8月3日，上海公布《2018年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申请本市户籍评分办法》，明确北京大学、清华大学本科应届毕业生可直接落户。

　　2019年7月1日，上海市向浦东新区下放人才引进和海归落户的审批权，上海成为国内唯一向部分城区下放户籍审批权的超大城市。

　　从2020年中开始上海各项道频频为“人才”开绿灯。当年9月，应届博士、双一流硕士、一流学科硕士、交大复旦同济华师的本科，符合基本申报条件即可落户上海。

　　2020年11月23日，上海发布新版《上海市引进人才申办本市常住户口办法》，相比十年前发布的《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法》，新版《办法》内容发生了巨大变化。

　　比如，针对人才引进落户，将原来可以直接落户的11类人才具体分化为18类，不仅看重技能人才，还对有贡献的个人敞开大门（如李佳琦、杨超越等）。

　　以前上海人才落户，要求一定得是本市重点产业发展紧缺急需的人才，现在只要持有国家一级职业资格证书或技能等级认定证书（高级技师），就可以通过人才引进途径落户。根据国家人社部的目录，技能人员技术资格共计81项，其中准入类5项，水平评价类76项，一级建造师、一级消防工程师、人力资源一级管理师、一级注册计量师等，都是目前热门的一级职业资格证书或技能等级。

　　更重磅的是，新版《办法》还规定“本市各区和重点区域自主审批的紧缺急需人才”可以申办常住户口。相当于把定义“紧缺急需人才”的标准直接下放到各区、各部门，行政审批权的下放将大大提升人才的审核效率。

　　针对临港新片区单位引进的各类人才，在现行的居转户缩短年限政策基础上，上海试行了更宽松的评价标准。针对张江科学城重点产业的骨干人才，居转户年限由7年缩短为3年。

　　而针对留学落户，上海取消了留学人员首份工作必须在上海的限制，只要回国后2年内到上海工作，符合其他条件即可落户，配偶子女也可随迁。

　　2020年12月，针对“7年2倍社保居转户”，由此前必须连续4年36个月满足2倍社保的计算方式改为了“累计计算”。2021年3月，针对五大新城重点产业和特定人才，实行人才引进和优化“居转户”年限由7年缩短为5年。

　　不仅门槛放低，审批速度也变得更快。从2021年开始，居转户和人才引进每个月都会公示两次落户名单。

　　2019年上海居转户和人才引进两个通道落户约人，平均1800人/月；2020年落户约人，平均2600人/月。2021年1月上海居转户和人才引进落户5337人，2月落户4136人，3月落户总人数（含随迁随调）人。

　　上海“十四五”规划纲要提到，要加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型的空间新格局”。2021年的重点工作之一就是新城发力。

　　根据上海市政府2021年2月印发的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，上海对新城人口规模的规划是“至2035年，五大新城各集聚100万左右常住人口”。

　　“这刚好是Ⅱ型大城市城区人口规模的门槛。”曾刚认为，100万人口在经济功能上是比较完整的一个城市了，在公共服务配套等产城融合方面也可以形成一个相对独立运转的城市经济体。

　　“我国以及世界主要国家的发展实践表明，当城市人口规模为100到500万人时，城市经济增长最快，人均GDP改善幅度最大，当城市人口规模低于100万人，则城市经济效率较低。”曾刚分析。

　　五大新城被视为上海经济新增长极，而新城建设成功与否，很大程度上取决于人口导入和人才引进。

　　目前新城人口数离百万目标都存在着不小的差距。比如人口聚集力相对较低的南汇新城，近年人口规模还在30万、40万这一层级。

　　缺口如何补？

　　曾刚建议，加快上海市中心区人口向新城人口的有机疏散，将目前上海市中心区（以人民广场为中心，以10公里为半径的城区）每平方公里2.56万人逐步下降到每平方公里1.5万人的水平。据测算，通过这一途径，五个新城预计将接纳市中心人口250万左右。

　　同时，发挥上海海派城市、开放城市的传统优势，为吸引全球创新、创业人才提供最佳的发展环境与条件。具体而言，可以争取率先在上海开展中国入籍试点、“绿卡”制度改革试点，降低“入籍”“入境”门槛，消除阻碍国际人才入驻上海的制度障碍，实现国际人才导入与上海五大新城创新发展的无缝对接。如果相关措施到位，预计“十四五”期间，上海五大新城有望引进30万国际人员（包括人才及其家属）。

　　另外，上海是我国重要的科教基地，每年上海高校毕业生近20万人。如果降低沪上高校毕业生“留沪”门槛，“十四五”期间可能为上海五大新城增加20万人。

　　“户籍改革是上海五大新城实现新一轮发展的基础”。曾刚表示，当下的人才新政举措是好的，但仍需更大的改革突破。比如如何定义人才？思维可否更放宽一些？因为一个企业的良好运转不仅依靠“将军”式的人才，“小兵”也不可或缺。

　　目前，上海落户一般有六大类：应届毕业生打分落户、海归留学生落户、居转户、人才引进落户、投资创业、企业高管落户、亲属投靠等其他途径。落户难是不少“打工人”离开上海的重要原因。

　　从2014年开始，上海提高落户门槛。2016年，上海市发布《关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》。意见明确，上海户籍制度改革要严格控制人口规模，综合解决人口总量、结构、布局问题。

　　数据显示，2011年以前，上海每年的常住人口增量都在50到90万，2010年为92万，2014年常住人口增量下降至11万，当年上海提高落户门槛后，2015年常住人口增量成了负数。

　　上海市统计局发布的《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，2015年底，上海全市常住人口总数为2415.27万，相比2014年末减少了10.41万，这也是上海自2000年以来全市常住人口首次出现负增长，同比降幅为0.4%。

　　“我们在制定城市人口政策中往往更重视人才，‘人口’和‘人才’往往采用二元性的管理体系。”复旦大学人口研究所教授任远认为，“二元性的管理制度割裂了城市人口增长和人才集聚的内在联系。事实上，城市发展需要复杂多样的产业生态系统，不仅需要高素质的人才，也会相应产生出对低技能劳动力的需求，例如快递服务、家政服务等等，高技能的人才和低技能的劳动者，都是城市需要的。”

　　基于优化城市人口结构的目标，新城的人口管理将实施差异化的人口和人才政策，即积极引进人才，通过住房租赁支持、条件户籍的杠杆作用来积极吸纳城市“迫切需要”的人员，包括优秀青年人才和海外人才等，同时采取相对约束的人口管控政策。

　　“但教育程度和学历有的时候未必能真正衡量人才，真正检验城市对人口和人才需求的还是市场。”任远分析，在新城发展促进人口导入和人才引进的过程中，需要注意避免差异化的人口和人才政策造成的割裂效应。这种割裂不利于劳动力市场发展，并可能扩大社会分化、加大城市的不平等。“这是在新城人口管理制度上需要加以注意的问题”。任远说。

　　“需要进一步放宽人才落户新城政策，优化甚至重构上海现有人才引进积分政策措施。”曾刚提议“改革现有以文凭、人才‘帽子’为核心审核指标的传统做法，建立‘创新创业现实与潜在能力’的人口、人才评定审核指标。”

　　“留住人才对于城市很重要，除了给户口，还要看没有丰富的发展机遇、相应的保障制度以及宜居的生活环境。”汪怿分析。

　　按照规划，在2021年6月底前，上海还将出台新城人才支持政策，包括租购并举人才住房政策等细则。从目前趋势来看，落户放宽的政策主要惠及教育卫生等公共服务领域人才、新城重点产业人才。

　　一系列新政虽然相较于中心城区的落户政策具有一定的突破性，但与上海周边省市“零门槛落户政策”相比，五大新城的引才要求还是比较高的。

　　单纯靠降低门槛的方式对人才的吸引力有限，且难以在人口导入和定居方面起到明显作用。曾刚说，“‘十四五’期间即便上海采取更积极乃至激进的人口导入措施，上海人口的增长幅度也是有限的，并不会如外界所言发生‘井喷’。”

　　“新的形势下有必要调整原有上海户籍人口、建设用地规模‘双控’指标，”曾刚建议，“可以考虑充分利用以数字、人工智能技术为核心的新产业革命契机，重新确立上海市人口上限控制指标，让上海更好地发挥在长三角高质量一体化发展中的核心引领作用。”