文/梁云风

　　

首发秦朔朋友圈

　　

今年的全国“两会”，关于城市发展方面劲爆消息不断。

　　

国家发改委副主任胡祖才提出要放开常住人口300万以下的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度；而全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉则建议人口低于10万的小县合并，一时间引发舆论热烈讨论。

　　

尽管政策全面实施还处于准备和建言阶段，但这“一放一并”透露出来的信息却不可谓不多，而且江西等省市已经开始迈出放开落户限制的关键一步，中国城市变局正在徐徐展开。

　　

　　

剑指“拦路虎”

　　

在3月8日的国新办新闻发布会上，国家发改委副主任胡祖才在介绍“十四五”规划《纲要草案》基本情况时表示，“十四五”时期，我国城镇化率处在60%-70%之间，这个阶段还是一个较快发展的中后期，也是全面转型的关键期。

　　

而他认为，中国要实现城镇化，就要走好三步棋——深化户籍制度改革、优化城镇化布局、全面提升城市品质，最引人关注的当属户籍制度改革了。

　　

户籍制度一向被认为是中国城镇化的“拦路虎”。从2001年开始，党中央、国务院颁发了一系列文件，由简到难，在县以下小城镇率先放开落户管理，之后延伸到地级城市。

　　

但这些改革推进之慢、落实之难实在是出人意料。2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，开启新一轮户籍制度改革；2016年，中央连续出台《居住证暂行条例》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等政策文件，继续加大力度，标志着我国户籍制度改革迈入一个新的历史阶段。

　　

虽然此次胡祖才在新闻发布会上提到要放开常住人口300万以下的城市落户限制，不过这其实并非“新闻”。在去年5月18日公布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，最高决策层就提出“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度”。

　　

某种意义上说，此次将300万人口的城市作为一个“门槛”，也只是落实政策的第一步。

　　

在过往的政策执行中，往往出现两种情况，人口流出城市留不住人，因此户口也不值钱，在落实落户政策时“拦路虎”往往较少。而在人口流入地区的城市，无论是大城市还是小城镇，很多地方不仅不落实有关户籍管理制度改革的政策，甚至还设置了各种落户门槛和条件，提高了外来人口的落户难度。

　　

因此，要落实户籍改革政策，一方面是要继续降低落户门槛，实现“愿落尽落”。另一方面，则是要“真落户”，推动常住人口均等享有城镇基本公共服务，实现“一视同仁、应有尽有”，在城镇义务教育、医疗、住房保障、社会保障等基本公共服务方面实际享有平等权力。

　　

“户籍平权”一直是中国城市化过程中重要的议题。

　　

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为，户籍制度改革难点在于本地人口和外来人口的差异，即户籍权力的平等。目前这种人与户籍分离，外来人口在城市打工，创造并留下更多的财政收益，一旦退休（或者老了、病了），只能回到家乡去享受原户籍所在地的社保的现状，既不公平，也不可持续。

　　

这种现状急需改变！

　　

　　

江西“笨鸟先飞”

　　

李铁建议，推进户籍制度改革的操作过程中要实现先易后难，而不是先啃硬骨头而造成不必要的麻烦。比如城市群内部经济社会发展相对平衡，公共服务差别不大，财政需要补贴的部分就相对较少，对地方财政的压力相对较轻，容易稳步推进，取得效果。

　　

这也与此次发改委副主任胡祖才介绍的“优化城镇化布局，促进大中小城市协调发展”方案类似，其中提到要引导核心城市与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，培育发展一批现代化都市圈。

　　

事实上，推动都市圈内部的户籍制度改革早就有规范性文件出台。2020年4月，中央和国务院就下发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，在这个意见里就明确提出：探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。

　　

随后，长三角城市群开始响应。2020年8月17日，浙江省宁波市正式发布《进一步放开我市落户条件》的通知对落户条件松绑，不仅将社保缴纳年限由5年调整为3年，还规定在宁波有合法稳定就业并按规定缴纳社会保险的，在上海、浙江、江苏、安徽等三省一市缴纳的社会保险在申请落户时可累计纳入本市缴纳年限。这使得宁波成为全国第一个跨省互认“社保”的城市。

　　

今年2月18日，南京在前期人才政策的基础上再次松绑户籍管理，公布了《关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》，全面放宽浦口、六合、溧水、高淳区城镇地区落户限制，对持有上述四区居住证、缴纳城镇职工社会保险6个月以上的人员，即可办理落户。同时，南京还将实现与苏州在积分落户时，居住和社保缴纳年限累计互认，并且探索与长三角城市群中具备条件的省外城市实施户籍准入年限同城化累计互认。

　　

客观来说，目前长三角城市群中，无论是宁波还是南京，虽然户籍管理已有诸多松动，但并没有达到“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”要求，改革并不彻底。

　　

最彻底的，反而是江西。

　　

2月23日，江西省发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的实施意见》，全面放开全省城镇落户条件，全面取消城市落户限制。其彻底程度前所未有，只要具有合法稳定住所（含租赁）或合法稳定就业就能落户，其他的如参加社保、居住年限、就业年限等限制统统取消。

　　

由此，江西省成为全国首个全面放开落户限制的省份。

　　

在“户籍平权”方面，上述《意见》对人口流入后的档案服务管理、社保制度完善均作出详细安排。以医保为例，持有常住地居住证的常住人口可按当地居民标准缴费，且获得同等补助，推进门诊费用异地直接结算，确保人口跨制度、跨地区流动时能够连续参保。

　　

江西“笨鸟先飞”的背后，其原因并不复杂，江西GDP在全国排名15（2020年数据），没有长三角、珠三角的“高傲”资本，江西是劳动力输出大省之一，对人才的吸引力度不大，只能“治沉疴用猛药”，用户籍换人才——虽然以江西的情况来看，估计能起到的作用有限，但江西省率先放开落户限制，求的是先发优势。

　　

尽管从现实的角度看，短时期内，类似江西省这样全面放开落户限制的举措很难大范围推广，特别是人口流入较多的部分经济强省，但江西的实践基本可以确定，放开户籍限制，并非洪水猛兽，更多的问题，可以在过程中解决。

　　

不应该只有一个江西！

　　

　　

新一轮户籍改革进入攻坚期

　　

自2020年来，在决策层近期密集的表态中，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”算是限度最大的了。在我们的观念中，“个别超大城市”一般仅指北京、上海、广州、深圳四市，即使以人口千万为限，截至2020年底，超千万人口的城市也仅有16座（含所辖县区人口）。也就是说，除了个别超大城市，不应该有例外。

　　

新一轮户籍制度改革自2014年以来，已经快7年了，我们来看看效果：

　　

首先，新一轮户籍制度改革实施过程中，户籍城镇化率与常住城镇化率差距并没有明显缩小，反而呈增加趋势。根据国家发改委发布的《国家新型城市化报告（2019）》显示，从2015年的16.2个百分点上升到2019年的16.22个百分点。其次，我国农民工存量也不减反增、越来越多。根据国家统计局2020年4月发布的“2019年农民工监测调查报告”数据显示，从2014年的2.74亿人上升到2019年的2.91亿人。也就是说，目前我国仍有超过2.9亿农民工在城镇工作生活，处于“半市民化”状态，尚未落户城镇。可以说，户籍改革已经进入攻坚期。要攻下的堡垒还不少。

　　

首先是落户条件与意愿存在错位。从普通人的认知也大概可以知道，落户意愿基本上是从沿海经济发达城市向内地递减的。国家发改委国土开发与地区经济研究所研究员欧阳慧在其研究报告中提出，从以农业转移人口落户意愿为表征的需求侧看，农业转移人口在北上广深等超大城市落户的意愿达到了50%以上，在特大城市、大城市、中等城市落户的意愿在20%～35%之间，而在小城市和小城镇的落户意愿不足20%。而从我国当前的落户政策来看，特大城市和超大城市是严格控制的，以北京上海的积分落户为例，在严控指标的情况下，普通人积分落户可能得排十几年，这说明我国农业转移人口落户城镇的政策安排和农业转移人口落户意愿存在明显的不对称性，也与2019年4月，国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务的通知》要求的，要全面放开放宽两类大城市的落户条件，并且要在调整完善积分落户制度的基础上大幅度增加超大特大城市的落户规模的政策是相悖的。其次是户籍制度改革的配套改革不同步。户籍制度改革为什么这么难，因为户籍本身附着了太多的潜在权益，需要同步进行改革，如果配套的改革不同步，单独推进户籍制度，必然会导致中央政策在执行过程中“打折扣”。举个例子，一个四口之家的农民要进城落户，就必然会涉及进入环节，如住房、就业、孩子上学等；还有城乡衔接环节，如社保的城乡衔接，农民此前没有交社保，进城了能不能补，怎么补，补的费用怎么分配等；还有农村退出环节，农房及宅基地、承包地、林地、集体资产等权益怎么处置，宅基地能不能保留，承包地要不要退还？此外，财政增支的分担和补助、财政转移支付、土地指标转移、基层自治组织选举等政策问题，仍需进一步研究和破解。这所有的问题，最后归根到底都是一个配套改革问题，如果配套改革不跟进，而仅仅是户籍制度改革单兵突进，最后这个“单兵”要么阵亡，要么成了利益的俘虏，改革路上从来没有什么“孤胆英雄”。说到配套改革，我还想补充一点的是，如今农村的改革更不能滞后。在很多地方，农村户口只能出不能进，这何尝不是制度固化下的利益板结？反过来，从乡村振兴的角度来看，深化农村集体产权制度改革，也是激发农村活力的一条出路。

　　

此外，被认为是户籍制度拦路虎的还有落户政策被异化，农业转移人口落户政策普遍异化为人才落户政策，各大城市纷纷以户籍作为武器展开抢人（才）大战，具备高学历、高技能、年纪轻等高人力资本禀赋的非户籍人口在落户条件上占据绝对优势。比如北京市积分落户政策规定，对于申请人，大专毕业可加10.5分，本科毕业可加15分，硕士毕业可加26分，博士毕业可加37分，45岁以下可加20分。而对普通劳动者特别是农民工要么门槛特别高，别说“跳起来摘桃子”，跳起来看都看不到希望。同样是北京的积分落户政策，在多数农民工只能获得积分的合法稳定就业和居住及纳税方面，积分权重较轻，每连续缴纳社保满1年仅积3分，购房连续居住满1年仅积1分，租房每连续居住满1年积0.5分，个人所得税纳税额年均在10万元及以上仅积6分。

　　

即使有些地方表面上看似放开落户限制，但隐形门槛到处都是，比如在“合法稳定住所”这一户口迁移基本条件的认定上，尽管中央多次强调合法稳定住所包含租赁房等，但不少地方对合法稳定住所规定为自有住房或需要开具相关部门备案的房屋租赁合同及房主同意落户证明的租赁房，使合法稳定住所成为农业转移人口落户城镇难以逾越的一道门槛。

　　

回过头来看，就冲江西这次的户籍改革，明文规定将租赁住房纳入落户条件，那真是诚意满满。

　　

　　

换一种思路怎么样？

　　

户籍制度改革是大势所趋，但路径却可以因时因地而异。

　　

首先我们必须承认一点，在现有情况下，简单地对大型、特大型城市户籍一放了之是不负责任的。以杭州为例，2010～2018年间，杭州从870.5万人增加到980.6万人，共增长110.1万人，部分城区已经出现了外来学生数超过本地学生数的“倒挂”现象，教育资源供求严重短缺，医疗、养老等公共服务供给也面临很大压力。

　　

这是现状，在配套改革没有跟上之前，在中央转移支付等支持没有到位之前，北京、上海、广州、深圳、杭州、成都、重庆这样的人口千万级城市，完全放开了户籍政策，可能导致的结果将是学区房价格更加飞天，财政不堪重负，医保、社保短期内面临巨大亏空。

　　

所以，户籍制度改革，在面对具体问题时，还得换一种思路来推进。

　　

今天我们讨论户籍制度，其实重点聚焦在一点上，那就是户籍所附着的福利，无论是教育、医疗社保还是购房资格，户籍制度就像一堵墙，墙内和墙外形成了所谓的福利势能差。现在我们要做的，就是拆掉这堵墙，让墙内和墙外的福利水平趋同。

　　

“拆墙”的方式也有两种。最彻底的当然是将这堵墙一拆了之，完全放开落户限制，但现实是对于人口流入压力大的特大型城市来说，短时间内并不是最好的选择，而江西这样的中西部省份，压力则小很多。

　　

另一种选择，则是在逐渐放开“墙内”户籍限制的同时，不断提高“墙外”某一领域的福利水平，使得非户籍群体这一领域的福利水平逐渐接近户籍人口的福利水平，最终将户籍带来的福利势能差消解于无形。待“户籍墙”内外的福利势能差基本消失后，再顺势将已经名存实亡的“户籍墙”拆除，实现户籍制度改革的局部突破。

　　

国家行政学院副教授邹一南将这两种户籍改革思路称为“体制内改革”逻辑和“体制外发展”逻辑，前者直接放开落户限制，后者则从户籍的本质出发，消除福利差异，当然也需要更多的时间。如果更形象的比喻，前者追求的是“平摊大饼”，后者是“做大蛋糕”，实现城市群的整体发展。

　　

而目前来看，对大城市户籍制度改革应该走二元模式，一方面通过配套改革，打破“户籍墙”，实现墙内墙外的福利均等化；而更重要的，是通过“做大蛋糕”的模式，通过大力发展中小城市，特别是推进城市群的建设，推动城市群内部的福利均等化，缩小作为“体制外”的中小卫星城市户籍利益与作为“体制内”的主核心城市户籍利益的差距，使得农业转移人口能够有序迁移，不至于向大城市过度集中，最后则通过城市群的不断发展，水到渠成地拆除“户籍墙”。

　　

户籍制度改革的重点是两亿进城农民的市民化问题，归根到底是“人的城镇化”问题，需要和中国城市发展协同解决。某种意义上说，怎么选择户籍改革的方向，决定了我们未来城镇化的方向和进程。

　　

　　

参考资料：【1】财经杂志：《江西何以率先全面放开落户限制》；

　　

【2】原子智库：《城市群内户口通迁：最新户籍制度改革释放哪些信号？》

　　

【3】邹一南：《“体制内改革”还是“体制外发展”?——大城市户籍制度改革的路径选择》；

　　

【4】接栋正：《新一轮户籍制度改革：进展、问题及对策——以杭州为例》；

　　

【5】欧阳慧：《新一轮户籍制度改革实践中的落户困境与突破》。

　　

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