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上月，被称为“上海第四次户籍制度改革”的上海户籍新政出台，广受关注。

“新政”规定，持上海市居住证满七年，参加上海市城镇社会保险满七年，依法纳税，有中级以上专业技术职务，或技师以上职业资格，无违法记录者，可申办上海市常住户口。

办法还规定，在上海市做出重大贡献，并获得相应奖励，或者在上海被评为高级专业技术职务，或高级技师专业，工种与所聘岗位相符的，可不受时间及参保年限限制。政策试行期为三年。

目标锁定“人才”

户籍新政刚刚公布时，上海人事保障局所属的上海市人才服务中心咨询窗口一天有几百个人咨询，电话也络绎不绝。但咨询窗口的工作人员日前告诉记者，由于细则和工作流程还没有出台，没有具体信息，因此也谈不上提供了咨询。仅就目前公布的政策，人们也只能朦胧读解。

“翘首企盼了好多年，终于盼来了政策，却没料到与期待有这么大的落差”，田晓清说。34岁的田晓清已经在上海打拼十年，妻子是上海人。2004年底，他就申请获得了上海市居住证，以后更加热切盼望“转正”。

“现在看来，条件虽然不是很苛刻，但是真正能够那到户口的人，恐怕只是金字塔尖上的少数”，田说，他的许多同事也颇感失落。这些天，同事们业余时间都在热烈地讨论上海“户籍新政”，不少人还到网上“灌水”，发发牢骚。

居住证持有要满七年，这一条件几乎难住他们公司的所有“沪漂”一族。上海自2002年开始居住证制度，在他们这家以色列公司，外地人获得居住证多在2004年到2005年。媒体报道，首批符合“累计7年”条件的人有3000名，加上其他条件人数将更少，此亦让他们觉得，置身已经持有居住证的400万人群，自己的“中签率”近乎渺茫。

“我们普遍都是本科及其以上学历，收入嘛，在上海也处于中等偏上水平，但是看来希望不大”，田的一个同事刘信艺总结。“不过总归还是有变化了”，田晓清说。

新政为何出台

对于上海户籍新政出台的背景，官方说法是为了吸引人才，以及缓解该市人口老龄化问题。也有媒体报道，此举是为了填补社保基金的缺口，或是迫于各种压力不得已的“作秀”。

“本次户籍新政，不能说是‘作秀’，说为了填补社保基金的缺口更是误解！”，王大犇说。作为华东师范大学人口研究所副教授，王曾在去年参与上海市委研究室关于“上海户籍制度改革方案”课题研究。

王大犇解释，社会保险是权力和义务相结合的，这部分人参加城镇社会保险，又解决了户口，老了自然在上海享受；更何况每年户籍也只能解决上万人，而目前上海养老保险的缺口上百亿，而这部分缺口主要通过财政转移支付解决。

从户籍改革的历次探索来看，1994年上海开始规定买商品房可以办理蓝印户口，2002年推出居住证制度，当时文件承诺，办理“居住证”到一定时间符合条件的可以转本市户籍。

到2008年，第一批办理居住证的已有6年，积累的期望开始转化为各种压力。比如，不少上海企业因不能解决进沪指标，影响了人才引进。王大犇说，在两会期间或者上海市领导到基层调研时，经常会有类似的提案或意见。正是在这样的背景下，2008年上海市着手研究“居住证”转“户籍”的政策，实际上，有关部门已曾多次进行类似调研。

王大犇称，他们在研究中，曾对增加户籍人口可能给地方财政带来的压力作了些估算，但这种估算也只能够提供一般性的判断。根据上海市人才居住证办理的情况，2002年确实不多，所以今年能够符合条件的人不多，但以后会逐年增加。文件试行三年，未来户籍制度只能越来越松。

口子虽小意义大

“改革的逐步推进有利于社会稳定”，王大犇说，我国有些地方的户籍制度改革步子较大，后来由于大量农村人口的进入，公共设施和公共财政难以承受，又设置门槛。政策多变，给社会管理带来不必要的麻烦。

上海的经济发展水平比较高，社会保障和其他的公共服务优于其他地区，所以希望入沪的人很多，这次只是规定是在上海就业和创业的这部分人。此外，上海还有为数不少的外来媳妇、历史上响应政府号召支内支边人员及他们的子女。如果户籍完全放开，上海需要解决“低保”和“经济适用房”或“廉租屋”的家庭将大量增加，“城镇居民医疗保险”的压力也将剧增，这里地方政府不得不考虑地方财政的承受能力。（当然，对于其他人，上海以往也有相关的政策，并有严格的指标控制，在这次户籍新政尚未涉及。）

目前领取上海人才居住证的大约也有近百万，加上这部分人大多是“精英”，有较强的话语权。这次户籍新政对人才没有设立学历的规定，更重视其实际的能力（技术职称或技术等级，还有个人所得税的额度等，体现市场的评价尺度）。王大犇个人认为，未来这标准还可以适当降低，毕竟上海户籍人口已经进入到一个负增长的阶段。适当放宽，不会对上海人口总量带来巨大的压力。

“这次只是在户籍制度改革方面开了一个小口，而不是户籍制度改革的全部”。王大犇说，居住证转本市户籍的标准还是比较严，“这就像挤公交车，没有上去的人，希望里面的人往里挤，能让更多的人上去；一旦自己上了车，就希望别人不要再挤，等下一班车”。

对此，复旦大学社会发展与公共政策学院副院长梁鸿则分析说，上海本身有引进人才的政策，户籍新政重在引才，而且主要是狭义的、上海所需要的人才，这种期望也许只是政府的“一厢情愿”。因为政策一旦公开，想成为上海人的群体并不是由政府定的。

这种状况，在“排队拥挤效应”小的时候不会造成很大压力，在“排队拥挤效应”大的时候就会有问题。同样，指望一年引进几千人，缓解2000万人口的老龄化问题，也是不大现实的。

王大犇建议，应逐步建立相应的评估体系，为优秀外来务工人员建立户籍转换的通道。一般居住证暂时不与户口直接挂钩，只作为其在沪居住的证明，为其就业、租赁房屋提供方便，其子女可以享受本市的义务教育和参加本市青少年的医疗保险，可以同样享受市民的公共服务。同时，应建立优秀外来务工人员落户的通道，凡提升为高级技工者，可按走人才居住证转户籍的通道。

何时回归户籍管理本意？

户籍新政是户籍制度改革的一种形式，而最关键的问题，是要回归到户籍管理的本意。

“今天迫于客观现实不能开大口子，开小口子也可以”，梁鸿说，“有了通道，制度的改革就不可逆转，有望向理想的户籍管理方式转变——即户籍改革与福利保障彻底隔离。届时，户籍没有含金量，给不给也就无所谓了”。

户籍管理本来有两个作用，一个是人口登记；二是人口管制，避免城市因人口承载压力过大影响发展。

然而，现实地看，城乡二元结构使得户籍含金量非常高，户籍开始从本意转化为城市的福利制度安排的基础和城市社会保障的前提条件。户籍制度改革涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配，如果在相关配套措施没有落实之前匆忙改革，“户改”就极有可能成为一纸有名无实的空文（部分省市已有这方面的经验教训）。

王大犇说，户籍彻底放开有一个前提，即社会保障基本统一、教育、医疗等公共服务全国大致均等。但由于当前中国城乡差别太大，我们的财政、医疗、教育等资源各地差别较大，而社会保险、社会福利、社会救助等均是由地方财政兜底解决，而各地都是以户籍为对象。放宽户口进入，对于社会保障水平较高的地区财政压力必然会凸显。所以，上海市目前就取消居住证制度一方面会增加户籍的压力，另一方面也不利于人口的管理。

因此，改革方向是逐步减少附加在“户籍”上的各种福利，至少不应增加新的以户籍为前提的各种政策；同时，增加居住证人员享受市民的待遇，逐步缩小两者的差异，由于户籍改革不是一蹴而就，所以两证并存是必要的。

上海户籍新政之所以引起多方普遍关注，在于更深层次的问题。

户籍制度改革并不仅仅是就现有户籍管理制度做出的单方面调整，而是包含整个社会政策的根本性变革，其核心是打破城乡分割的社会政策和社会保障与服务体系。

王大犇说，如果只是简单的改变户口性质本身，而不打破它所维持的就业、住房、教育、社会保障等“福利待遇链”，户籍改革就只能是形式意义大于实际意义。切实解决因户籍而产生的各种不公平问题，就应直接改革需要户口迁移制度保护的计划经济遗留下来的各种福利制度本身。把隐藏在户口之后的劳动、人事、教育、医疗与社会保障等诸多社会福利与户口脱钩。

链接：

上海现有常住人口约１９００万，其中约６００多万人没有上海户籍。改革开放３０年来，上海先后在１９９４年、２００２年、２００４年三次调整户口迁移政策，这次改革被称为上海第四次户籍制度改革。(人民网上海频道3月5日电)

责编：赵德礼