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来源：上海证券报

原标题：以前瞻性战略设计破解上海人口与人才瓶颈

章玉贵，上海外国语大学国际金融贸易学院院长、教授、博士生导师，上海市政协协商议政咨询专家

□章玉贵

□现阶段上海发展面临的人口与人才瓶颈，是上海落实“十四五”发展规划和实现2035远景目标过程中亟待破解的重大现实问题。上海既要以十二分的紧迫感和精准的对策稳住人口自然增长率，更要在中长期战略规划中将人口与人才置于战略优先地位。

□上海亟须加强顶层设计完善重大政策制度，及时科学综合应对人口老龄化，充分发挥人才作为创造新时代上海发展新奇迹第一资源的驱动力，通过前瞻性的战略设计与综合集成改革，实现人口结构转变，从把人口与人才发展置于战略优先地位、率先形成“三孩”抚育底线安全保障体系、海纳百川与人才高地建设齐头并进、以更优化的空间布局服务人口新发展、强化教育的先导作用与人力资本投入等五个方面，“五力”并举破解上海的人口与人才瓶颈。

人口问题是当前面临的重大现实问题

人口问题尤其是老龄化问题是今年全国两会代表委员热议的焦点话题之一，不少代表委员就此提交了相关建议，反映出社会各界对人口老龄化问题的高度关切。

近日，国务院印发了《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，这是贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，推动养老服务体系高质量发展的重要举措，也是在全国执行层面对去年7月《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的具体落实与配套实施。

去年下半年以来，各地政府陆续出台了具有地方特色的“三孩”生育政策及配套支持措施。这其中，北京和上海的做法具有一定的代表性。今年2月9日，北京市委市政府印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》的通知，出台了22条相关激励生育与支持措施。上海市委常委会在2021年12月3日审议通过了《上海市优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施意见》，就贯彻落实中央要求，立足上海人口发展实际，顺应人口发展规律，抓紧完善生育政策措施，推动生育政策与相关经济社会政策同向发力等方面作了具体部署。

据统计，目前全国已有25个省份完成了人口与计划生育条例的修订，部分省份已制定并开始执行优化生育的实施方案，生育友好的社会环境正在全国各地逐渐形成。

毋庸置疑，包括京沪在内的各省份加快贯彻实施“三孩”生育政策及配套支持措施，反映出人口问题已上升为各地政府在“十四五”时期急需解决的重大现实问题。来自国家统计局的数据显示，2021年人口自然增长率（出生率减死亡率）仅为0.34%。，而在2019年这一数据为3.34%。，下降趋势非常明显。人口净增长数同样令人担忧，从2019年至2021年，我国人口净增长数分别为467万、204万、48万。显然，如果各地不能稳住人口出生率，则我国人口净增长数为负的时间窗口将很快来临。这也是去年5月国家全面实施“三孩”生育政策的重要出发点之一。

上海首要目标是稳住人口自然增长率

就上海的情况而言，其人口总量难以继续保持过往高速增长的核心原因，并非因近年来严格实施控制特大城市人口规模的政策，而是主要在如下三个方面：户籍人口出生率在低位徘徊导致户籍人口自然增长率连续多年负增长；全社会已步入深度老龄化状态，总抚养比接近或已超过50%，引致人口规模红利期结束；备受关注的少子化趋势并未随着全面放开“二孩”生育政策而改变。

就第一个问题而言，根据上海市统计局的相关数据，从1993年至2011年，上海户籍人口自然增长率曾连续19年为负，尽管2012年上海户籍人口自然增长率转为正增长，达到0.26%。，比2011年的-0.68%。上升0.94个千分点，但这主要得益于代际延续的周期性而非得益于内生性的生育驱动。事实上，从2013年至2018年，上海户籍人口自然增长率只有2014年和2016年为正增长，其余4年均为负增长。2020年，上海常住人口出生12.76万人，较上年减少4.14万人，其中上海市户籍人口出生6.81万人，较上年减少2.4万人。由于户籍人口总数占上海常住人口的比重接近60%，因此，现阶段上海要破解的人口瓶颈之一就是尽快扭转户籍人口出生率和人口自然增长率的下降趋势，为实现经济和社会可持续发展提供基础性条件。

就第二个问题而言，上海目前已步入深度老龄化状态，总抚养比接近50%，人口规模红利期基本结束。根据国际通用标准，如果一个国家或地区65岁及以上人口占总人口的比重达到或超过7%，则意味着该国或地区进入老龄化社会；如果这一比重达到14%，则该国或地区步入深度老龄化社会。而根据第七次人口普查的数据，2020年，在上海常住人口中，65岁以上人口占总人口的比重高达16.3%，其中户籍人口中65岁以上人口占比超过24%，深度老龄化社会的特征非常明显。另一方面，外来常住人口中65岁以上的人口增幅最近十年来保持快速增长态势，进一步加快深度老龄化的步伐。老龄化程度的加深，直接提高了总抚养比。统计数据表明，2010年上海的总抚养比为31%，到了2020年这一比例上升至49.7%，即将触及经济学意义上的50%红线，即一国或地区的总抚养比超过50%则意味着人口规模红利期结束。

已有的相关研究显示，在北京、上海、广州、深圳四大城市中，上海不仅是“最老”的城市而且“老得最快”。上海65岁以上人口的占比是广州的2倍、深圳的5倍；在0至14岁的人口占总人口比例的省份对比中，上海是全国唯一这一比例低于10%的省级行政单位，仅为9.8%。

就第三个问题而言，根据第七次人口普查数据，我国育龄妇女总和生育率为1.3，已经处于较低生育水平。而上海育龄妇女的总和生育率长期低于1，目前已降至0.7，“不愿生”或“少生”的生育观念较稳固。尽管国家从2016年1月起全面实施放开“二孩”生育政策，但对上海生育水平的提升并不显著，只是带动该年度户籍人口出生人数达到12.92万，为1995年以来的最高点，之后便进入下降通道，足见备受关注的少子化趋势并未随着全面放开“二孩”生育政策而改变。至于去年5月起全面实施“三孩”生育政策的即期效应乃至中长期效应，仍有待观察。少子化和深度老龄化现象交织，是上海在短期内面临的两大突出问题。

人口规模红利是人口质量红利的前提

上海市是国内人口规模最大、高等教育发达的城市，拥有2487万常住人口（2020年）和63所普通高等学校。根据第七次人口普查的数据，上海每10万人中具有高中文化程度的人数是全国最高的；具有大学文化程度的人口为842.42万人，与2010年相比，每10万人中拥有大学文化程度的人数由人上升为人，10年间提高了55%，在全国仅次于北京；上海16至59岁劳动年龄段人口中具有大学文化程度人口占比为46.4%，比2010年提高20.2个百分点。这反映出上海在高度重视基础教育与高等教育并集聚海内外优秀人才等方面所取得的成就。上海人口文化素质的不断提高以及人才红利的不断积累在一定程度上对冲了上海人口老龄化带来的不利影响，也是上海落实“十四五”发展规划和2035年远景目标的关键要素支撑。

不过，对承担着“五个中心”建设和长三角一体化核心引领使命的上海而言，整固业已形成的人口质量红利（含人才红利）当然极为重要，但决不能因此认为人口质量红利的重要性已超过人口规模红利。如果人口规模红利日趋消减，城市的活力必然受到影响，甚至影响到经济和社会的可持续与高质量发展。

事实上，上海常住人口在过去10年间的增幅明显放缓：第六次全国人口普查期间（2000年—2010年）统计出的人口增加数为661万，而在本次人口普查的周期内，上海常住人口增加数下降至185万，人口规模的“天花板”效应越发明显。相形之下，全国最年轻的超大城市深圳，辖区面积1997.47平方公里，不及上海的三分之一，但这座城市在过去10年内人口增长了720万，总人口已达1756万人，为上海的70%。而自2011年4月起，深圳通过启动“孔雀计划”等人才工程，吸引了大批海外高层次人才落户深圳创业发展，助推深圳经济快速发展，人才红利效应非常显著，显见深圳对人口规模红利与人口（人才）质量红利的高度重视。

“五力”并举破解上海的人口与人才瓶颈

现阶段上海发展面临的人口与人才瓶颈，是上海落实“十四五”发展规划和实现2035年远景目标过程中亟待破解的重大现实问题。

根据上海2035年远景目标，上海将在“十四五”发展基础上，基本建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市和具有全球影响力的长三角世界级城市群的核心引领城市，综合经济实力迈入全球顶尖城市行列；高质量发展率先实现，高品质生活广泛享有，构建更高水平的医疗卫生健康服务体系，全方位全周期保障人民健康，成为社会主义现代化国家建设的重要窗口和城市标杆。

而要实现上述目标，上海在深入推进高水平改革开放过程中，亟须加强顶层设计完善重大政策制度，及时科学综合应对人口老龄化，充分发挥人才作为创造新时代上海发展新奇迹第一资源的驱动力，通过前瞻性的战略设计与综合集成改革，“五力”并举破解上海的人口与人才瓶颈。

一是将人口与人才发展置于战略优先地位

对业已跨入深度老龄化社会的上海而言，要实现由“老气横秋”向“朝气蓬勃”的人口结构转变，既要以十二分的紧迫感和精准的对策稳住人口自然增长率，更要在中长期战略规划中将人口与人才发展置于战略优先地位。

上海多年来的低生育水平，原因是多方面的，主要原因是工业化和城市化发展对居民生育观念带来的冲击。一方面，上海作为中国经济发达程度最高的城市，育龄妇女的劳动参与率一向很高，晚婚晚育现象近年来愈发普遍；另一方面，近年来独身独居、不婚不育的比例不断上升，再加上住房条件的约束与养育成本的高企，使得“少生”乃至“不愿生”日益成为突出问题。而去年5月起全面实施“三孩”生育政策的即期效应乃至中长期效应，可能需要3到5年的数据积累才能精准研判相关发展趋势，基于对过去“二孩”生育政策的实施效果观察，中长期积极效应的发挥需要诸多配套条件的支持，这就涉及整体战略设计与配套政策执行的有机结合。

概言之，上海要全面落实优化生育政策并达到人口长期均衡发展的战略目标，不应仅局限于“三孩”生育范畴内进行政策设计，而应放置在“双碳”背景下，着眼于2035年远景目标乃至2050年时间节点来规划和设计人口发展，包括规模、结构、素质及人口、自然、环境与经济社会发展的协调联动等。

从时间序列来看，从现在起到2035年已剩下不到3个五年规划的时间，再到2050年也就一代人多一点的时间跨度。这是观察评估“三孩”生育政策乃至未来可能全面放开生育政策的中长期实施效果的重要时间节点。相关的观察指标包括人口出生率、育龄妇女总和生育率、人口自然增长率等。对上海而言，育龄妇女总和生育率突破1，人口自然增长率由负转正等是亟待实现的阶段性目标。因为从保证世代更替的角度而言，生育率达到或超过2才是良性的。

至于人才发展战略，则是立足于存量与增量人口规模、结构、素质基础上的整体设计。当然，如何破解人口政策与人才政策长期以来存在的二元性，建立适配性的人口与人才管理衔接机制，也是保持城市竞争活力的关键要素。

要实现由“老气横秋”向“朝气蓬勃”的人口结构转变，还需破解存量人口的身体素质结构化升级问题。上海市“十四五”规划中明确提出“积极应对人口老龄化”的重点举措，进一步提升老年人生活品质和生命质量，积极开发老龄人力资源，推进老有所为。而要实现上述目标，既需要加大对卫生健康养老和体育基础设施的投入，同样也离不开全社会广泛的行为自觉。

二是率先形成“三孩”抚育底线安全保障体系

从政府和社会层面来看，落实“三孩”生育政策，主要涉及相关政策条例的修订，新旧政策的有序对接，人口服务体系的健全，人口监测与形势分析，优生优育服务水平的提高，普惠托育服务体系的发展与优化，以及如何降低生育、养育、教育成本等等。例如，北京市不久前出台的22条相关激励生育与支持措施就有一定的代表性，给出了较为具体的实施细则，路线图也较为清晰，突出了目标引领下的改革创新与操作执行。上海则抓紧完善“三孩”生育政策措施，着重推动生育政策与相关经济社会政策同向发力。

不过，对于地方政府而言，促进人口长期均衡发展的难度要远远大于推动经济增长的难度。在推动经济增长方面，政府工具箱中的选项比较多，主动性也很强。但在促进人口增长，尤其是政府和社会极为关注的提高生育率、落实“三孩”生育政策方面的空间就会小很多。这是因为人口的再生产与人类从事经济生产的机理完全不同。改革开放以来，国内有关人口问题的研究形成了较为完整的理论体系，对低生育率、超低生育率等现象给出了相关解释。有学者还提出了人口舒适生存最低需求的“基线标准”，涉及人对居住空间、距离和生态平衡的最低需求。所有这些只是构成了促进人口增长的理论支撑。人口的再生产，尤其是“三孩”生育政策的落实，是由作为生育微观主体的育龄夫妇来组织实施的，这又在很大程度上取决于生育意愿、养育能力，以及家庭对多孩后的生活状态、幸福平衡度所作的综合评估。根据笔者调研获得的样本数据，上海处于生育高峰期的85后、95后总体上对“三孩”预期偏谨慎，但亦有相当一部分育龄夫妇对“五口之家”的未来抱有乐观预期。

因此，解决影响上海中长期发展的少子化问题，关键在于加强顶层设计，进一步完善“三孩”生育政策制度。这方面的顶层设计，已非一般意义上的税收减免、生育保险覆盖、普惠托育服务、优生优育支持、基础教育和医疗服务等方面的配套改革，而应站在中华民族伟大复兴的高度，从战略上规划和设计上海作为国家的“王牌”在人口与人才领域应有的使命担当，早日形成积极生育的多维支持体系。尤其是在生育主体极为关注的住房和教育这两大核心问题方面，上海完全可以在适当借鉴新加坡等海外城市经验的基础上，结合本地实际情况进行战略规划与设计。当然，要在真实世界中扎实兑现“三孩”生育政策的制度设计，一个重要的立足点是构建“三孩”抚育底线安全保障体系，上海要率先形成“三孩之家”生存发展最低需求基线，建构无忧生育之基。

三是海纳百川与人才高地建设当齐头并进

要逐步降低上海总抚养比进而取得保持人口规模红利，既需要“三孩”生育政策这一“关键变量”的撬动，也有赖于上海在人口与人才政策上的进一步创新与大胆突破，做到海纳百川与高水平人才高地建设齐头并进。

从国际经验来看，步入老龄化的城市要恢复原有的人口活力并保持国际竞争力，是一项极为复杂且漫长的系统工程。主要路径有三条：一是实行常住人口准入的弹性，主要是引入外部年轻人口向城市人口体系注入活力；二是通过高水准的福利投放激活已有适龄人口积极生育的内生动力；三是以一流的城市竞争力与人居环境吸引国际人才常态化扎根发展。

就上海的情况而言，要在2035年前实现逐步降低上海总抚养比进而继续保持人口规模红利，在很大程度上取决于“三孩”生育政策这一“关键变量”的撬动。而对照国际相关经验，上海在积极应对老龄化提升城市人口活力与国际竞争力方面已经出台了一系列相关政策，涉及应届毕业生落户政策改革和积极推进人才高地建设，重点引进和培养国际人才、海归人才、本土人才、特殊人才、青年人才等五大类人才，政策积极效应正在陆续显现。

不过，上海要真正确立人才引领城市发展的战略地位，形成具有吸引力和国际竞争力的人才制度体系，吸引更多海内外优秀青年人才扎根上海成就事业，还需在人口与人才政策上进一步创新与大胆突破。尤其是在吸引和留住适应“五个中心”建设的海内外青年人才方面必须有突破性改革。建议通过高水平调研获取充分的信息和准确的数据，从长周期的视角精准研判青年专才尤其是创新型人才落户上海深耕发展面临的问题清单，进而在人才政策设计上体现出前瞻性与补位性。上海若能在未来十年吸引上百万富有竞争力的海内外青年人才来沪发展，则不仅将显著提升城市的多元化与人口活力，更会带来前沿科技与创新理念，人才汇聚的乘数效应将十分有利于破解人口老龄化问题。

四是以更优化的空间布局服务人口新发展

在这方面，上海已经做了相关规划并付诸行动。例如，上海市“十四五”规划纲要提出“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》明确了嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇5个新城规划建设的阶段性目标和远景目标：至2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区GDP总量达到1.1万亿元，新城基本形成独立的城市功能，初步具备综合性节点城市的地位；至2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建设成为长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。

从城市与区域规划的视角分析，上海的空间布局新变化尤其是“五个新城”的战略规划与设计，赋予上海在城市空间布局上由“一核”即市中心主城区，向“多中心”的递进式均衡发展都市圈布局迈进。由此引致人口、人才、资金、技术等要素的合理流动与优化配置，将使上海在2035年前构成新时代推进新型城市化的新动力。可以预期，“五个新城”建设的推进，如果能够在推进传统与创新相融合的基础上形成具有属地化特色的“城市空间”，将十分有利于人口的吸纳与集聚，并将提供上海作为长三角一体化高质量发展核心引领城市的空间张力与功能延伸，进而提升上海的整体活力与城市魅力。

当然，如果从更优化的空间布局来看，面积相当于两个新加坡、人口目前尚不足70万的崇明区将是上海着眼于“双碳”目标、完成中远期战略目标的腹地支撑。因为崇明不仅区域面积相对辽阔，还是中国长寿之乡、国家级生态示范区，人居环境相当优越，更是连接上海主城区与南通的枢纽。而南通作为长三角一体化布局的重要城市，近年来经济发展迅速，预计到2025年经济总量将突破1.5万亿元。随着长三角一体化高质量发展的推进，崇明的战略支点作用将得到体现。结合崇明基本建成具有全球引领示范作用的生态岛和具有世界影响力的碳中和示范区远景目标，建议进一步优化空间布局，升级交通模式，加快基础设施和保障机制建设，适时布局一批符合21世纪新发展理念的绿色产业和具有战略引领作用的研发基地。

五是强化教育的先导作用与人力资本投入

上海要整固并不断提升人口质量红利，达到在全球主要城市人力资本水平竞争中的领先地位，进而实现人口与经济资源的优化配置，特别需要发挥教育的先导性作用。同时，结合“五个中心”建设对专业化人力资本积累的要求，也要持续加大对人力资本的投资。

理想状态下，上海要保持并提升国际竞争力，应同时保有人口规模红利和人口质量红利，而这对业已深度老龄化的上海而言显然是一个极难实现的目标。当然，难度超高并不代表无解。如前所述，上海如果能够早日形成积极生育的多维支持体系，尤其是在生育主体极为关注的住房和教育这两大核心问题上找到优化的解决方案，将显著提升生育主体执行“三孩”生育政策的行为自觉。而上海早在2014年即作为教育综合改革国家试点地区，实施从幼儿教育到老年教育全生命周期的教育改革，通过教育综合改革和先行先试积累了较为丰富的经验。2021年又作为全国基础教育综合改革试验区，被赋予新的改革使命，包括探索促进学前教育普及普惠安全优质发展和义务教育优质均衡发展。因此，上海完全可以依托现有的教育资源，通过加大对普惠托育服务体系的投入，优化配置各区义务教育资源，实现优质教育资源的均衡覆盖，并适时破解外来人口子女受教育的相关瓶颈，为生育主体提供稳定的教育预期。

另一方面，继续推动教育理念的根本性变革与科技、教育管理体制的突破性变革，形成政府和全社会对创新教育的广泛支持，大力营造能够孕育前沿科技成果的创新生态与教育环境，加大对人力资本与职业教育的投资，提高劳动资源的使用效率，重视提高专业化人力资本积累水平，尽快改变社会一般人力资本和专业化人力资本之间的相互脱节现象，保持高素质人力资本的持续供给，为发挥人口质量红利优势奠定坚实基础。

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