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大家真真切切地看到，对于农民工来说，在农村保留土地，是那么的重要。它能够在进城受阻甚至失败的时候，提供一条不错的退路。于是，农村不仅有推力，而且也有了拉力。张翼教授的数据表明，如果必须交回承包地，那么农民工愿意进城落户的比例会进一步下降至11%-13%。

城市的拉力呢？原来有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活丰富。落户上海申办落户人员年龄距法定退休年龄须五年以上。属于国家认定的高层次人才或者具有特殊专长并为本市紧缺急需的海外高层次留学人员，年龄可适当放宽，但须由用人单位先向上海市人力资源和社会保障局(上海市外国专家局)申报，经审核同意后受理。2010年以来，农村居民的收入增长一直快于城镇居民，城乡收入差距缩小了，也就弱化了城市吸引农民工的拉力。近十年来，基本公共服务加快覆盖城乡、加快覆盖常住人口，城市户口的含金量变得没那么高了。前几年，还有城市管理者不无傲慢地提出，让农民工用农村;三件衣服;换城市;五件衣服;。现在看来，他所说的城市户籍上附着的养老、医疗、教育、住房、就业，要么是你有我有全都有，要么是我的比你的强，那我为啥还要苦苦相求呢？反而是我拥有的农村土地的承包权、宅基地的使用权、集体收益的分配权（即;三权;），非我莫属，而你望尘莫及。此外，农村交通条件和基础设施的改善，尤其是互联网的快速普及，也缩小了生活丰富程度的城乡差距，这方面的拉力也弱化了。

与此同时，城市开始产生推力：房价和房租快速上涨，生活成本激增；劳动密集型传统产业和过剩产能出清，工作岗位流失；公共服务资源过度集中，办了落户甚至是有了城市户口，孩子也上不了好学校……

城乡之间的推力与拉力，发生了重大的转换。这就是为什么，在国务院推动新一轮户籍制度改革以来，在目前28个省份都出台了本地区户改方案的情况下，在一些建制镇和小城市完全放开了户籍限制、中等城市已将户籍门槛降到了;1年社保+1年租房;的限度以后，农民和农民工进城落户的意愿仍然低迷的根源所在。

顾严：农民工不愿进城？试试放开户籍和土地政策

农民工进城意愿低，改革户籍和土地政策是关键

户籍和土地制度亟需新的突破

农民工落户意愿不提高，数以亿计的农业转移劳动力就要长期处于;两栖;状态，奔波于城乡两地，一边是奉献了青春与血汗、却难以终融入的伤心之地，一边是老人守望、儿童留守的支离破碎的原生家庭。这个问题不解决，;以人的城镇化为核心;的新型城镇化，就难以宣告顺利和成功。

低意愿的背后，仍有制度性的掣肘。当前，迫切需要从户籍制度和土地制度着手，突破人口城镇化的发展瓶颈。笔者试提出四点建议：

，试点放开大城市落户限制，实现政策与个人意愿在空间上的对接。上海落户若报入上海市直系亲属处，须附户主的户口本、户主的房屋产权证、户主同意入户承诺书；户口若报入用人单位的附集体户口本地址首页。根据全国范围的大样本调查，有意愿进城落户的农民工中，有70%左右的落户意向是大城市。可是，目前的户籍政策恰恰赋予了大城市设置高门槛的权力。很多城市正在利用这种权力，不制农民工的落户，而且还想出各种办法，剥夺他们作为常住人口的权利。中小城市和小城镇欢迎来但不愿意来，大城市愿意进但不让进——的户籍政策和农民工的个人意愿在空间上严重错位了。

放任此状况下去，不但1亿人的落户目标实现不了，就连本文前面粗算的五六千万人的落户数量，都还要再打一个吐血的折扣。因此，笔者建议，先选3-5个城区常住人口300万-500万的I型大城市，再挑1-2个500万-1000万人口的特大城市、甚至可以是深圳这样的1000万人口以上的超大城市，进行放开落户限制的试点。同时，要密切监测试点大城市的人口流动、公共服务、财政支出、资源环境等方面的动态，如确认没有不可控的异常波动，可以进一步推开。

第二，开辟重点人员落户绿色通道，优先解决存量问题。留学生落户由公安机关户政管理机构制作，用以记载和留存住户人口的基本信息的左边法律右边文书。户口是住户和人口的总称，计家为户，计人为口。按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见（国发〔〕25号）》的要求，先对;进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境;的重点人员进行摸底，看看到底有多少人满足这三个条件，其中又有多少有落户意愿。然后在现行落户政策的基础上，对他们适当降低门槛，开辟绿色通道，优先解决落户。对于这部分群体的落户，可能会有担心，地方政府能接得住吗？负担得了吗？承载得起吗？实际上，他们早就在城市稳定下来了，已经在接受着基本公共服务，也就不存在新增负担和承载加压的问题。况且，他们曾经为城市的发展做出了不小的贡献，未来也能够适应城市新的发展方向，即便是在大城市，放开限制让他们落户，也顺理成章。

第三，扩大农村;三权;确权范围，免除农民工后顾之忧。对于大部分目前不想落户城镇的农民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。要求是解决后顾之忧，以更大范围的确权颁证作为基础工作，用公开透明、可操作执行的制度安排，来确认并保障他们在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。尤其是，要确保不会因为进城落户而被剥夺这些权利。

第四，搭建城乡一体的产权交易平台，提升农民工进城落户能力。在确权后，更高的要求是还能流转，把死的资源变活，让不能移动的资产拥有更宽的创收渠道和更强的变现能力——这需要建立透明、公平、的交易平台。我不是说要鼓励大资本下乡抢农民的地，堵农民工的退路。我是想说，如果农村的土地或者其他资产，能够卖出好价钱，能够为有意愿进城落户的农民工插上新生活的翅膀，比如可以不用贷款或少量贷款而直接换成一套位置不错、面积不小的城市房产，我们为什么非要设置制度障碍来阻拦他们呢？我们为什么不能改革土地制度来成人之美呢？

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