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来源：中国金融四十人论坛

作者：CF40研究部鲁西

12月25日，中共中央、国务院发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》（下称《意见》），全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。

实际上，这不是一条最新的新闻。早在今年4月8日国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》通知（以下简称“通知”）中，就已经提出“Ⅱ型大城市”要全面取消落户限制。这里的“Ⅱ型大城市”，就是常住人口在100到300万之间的城市。这次从中央和国务院层面再次强调放开这些城市的落户限制，实则是对上述政策的升级，也在一定程度上可以督促地方加大落实力度。

但是，这些城市吸引力有限，一般也没有特别严格的落户限制，或者即便有限制，也没有太多人愿意去落户。

对于一个城市而言，放开、放宽落户条件后，能否接得住才是关键。这背后考察的是一个城市的综合竞争力，与其经济社会发展水平的高低密切相关。户籍制度放宽后，“新市民”能否平等地享受教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务才是关键。

哪些城市放开、哪些城市放宽？

目前，中国按照城区常住人口规模，将城市划分为五类：

超过1000万——超大城市

500到1000万——特大城市

100到500万——大城市

其中，100到300万的“大城市”为“Ⅱ型大城市”，300万-500万的为“Ⅰ型大城市”

50到100万——中等城市

50万以下——小城市

结合《意见》中提出的落户要求，分别来看——全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制；全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件；完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

具体对应着哪些城市？根据住建部公布的《2017年城市建设统计年鉴》，全国有78座城市的城区人口规模达到或突破百万大关。

超大城市3座：上海、北京、深圳；

特大城市7座：广州、重庆、天津、成都、南京、武汉、杭州；

Ⅰ型大城市11座：西安、沈阳、长沙、哈尔滨、苏州、昆明、郑州、济南、青岛、大连、长春；

Ⅱ型大城市57座：太原、石家庄、南昌、汕头、南宁、福州、无锡、合肥、乌鲁木齐、东莞、贵阳、洛阳、徐州、厦门、唐山、宁波、邯郸、兰州、临沂、淄博、常州、温州、烟台、保定、济宁、包头、呼和浩特、佛山、鞍山、淮安、抚顺、潍坊、吉林、柳州、南阳、西宁、赣州、盐城、大同、泸州、南通、衡阳、大庆、株洲、银川、襄阳、惠州、齐齐哈尔、海口、扬州、淮南、芜湖、遵义、自贡、泉州、绍兴、南充。

由此可以看出，上述政策更像是针对三四线城市城市量身定做的。北京、上海这种超大城市，通过积分方式落户，吸引的是高端人才，限制的则是低端外来人口。而像深圳、广州，由于其经济活力高，城市容纳力强，人口处于不断流入状态。而对于重庆、天津、成都、南京、武汉、杭州、西安、沈阳、长沙、哈尔滨、苏州、昆明、郑州、济南、青岛、大连、长春等热点二线大城市，在近两年也开始逐渐放宽落户限制。

除了上述城市以外，剩下的城市，必须全面取消落户限制。根据统计局数据显示，截至2018年末，我国城市个数达到672个，其中，地级以上城市297个，县级市375个。

“抢人”大战早已打响，

二线城市落户限制明显放松

虽然此次从中央层面明确了一些城市或取消或放宽落户限制，但是，实际上，在一些中小城市落户，并非难事，甚至许多农村户籍人口不愿意在城市落户。

以2010年的重庆为例，当年重庆统筹城乡户籍制度改革，要求各高校的农业户籍学生转为城镇户籍。后来演变成“强制转户”的现象，引起媒体广泛关注。

如果把目光放在近些年，在经济下行压力加大、人口老龄化加速的背景下，部分二三线城市面临人口外流局面。从2017年开始，一些城市打响了“抢人”大战。从西安到武汉，从厦门到天津，这场“抢人大战”在2018年5月天津启动“海河英才”行动计划一夜吸引30多万人后，达到高潮。

从易居研究院的调研报告中可以看出，西安成为“抢人大战”中的冠军，其2017年和2018年户籍人口增速分别达到了9.8％和9％，成为一座人口破千万的大城市。其次是厦门和武汉。此外，包括杭州、南京、成都、合肥、郑州、长沙在内的一些热点二线城市，近两年户籍人口增速也很快，这很大程度上归功于人才新政的实施和落户门槛的降低。

但“抢人大战”远未结束。今年，西安、南京、杭州、宁波、青岛等城市又再次降低人才落户门槛。仅12月，就有武汉、沈阳、郑州三个城市出台政策，降低落户门槛。

以省为单位来看，在2018年的常住人口增长榜上，人口第一大省广东仍牢牢占据首位，去年末广东常住人口增长数和净流入分别为177万、84.24万；浙江紧随其后，虽然人口增长绝对数不及广东省的一半，但人口增速相当，广东增速为1.59％，浙江为1.41％；第三位则是安徽，增加68.8万人。

在这些经济发展相对较好的城市面前，这些“Ⅱ型大城市”放宽落户限制究竟会吸引多少人落户，其效果很难测定。

但专家分析认为，这释放了一个信号，放宽户籍制度，让人才更好地流动，促进人才的合理布局。尤其是在中国经济下行压力加大的背景下，通过减少劳动力流动的阻碍，促进地区经济发展，还有利于缓解当前的结构性就业矛盾。

落户放宽，有利于房地产市场？

落户政策放宽会在一定程度上促进户籍人口城镇化率的提升。上述政策的出台，一定程度上，也是实现2020年要有1亿人在城镇落户的目标。落户之后，“新市民”面临的首要需求就是“住”。因此，此次意见出台后，有人就提出疑问，是不是房地产市场又要火爆起来？

放开落户政策限制，似乎为已经降温的房地产市场撕开了一个上涨的口子。尤其是一些地方放松户籍限制的同时，也将房地产作为吸引人才落户的一个因子。

以西安为例，2017年3月西安发布“史上最宽松”落户政策，并在此后两年内七次升级调整人才引进落户政策。爆发式的人口流入带来了大量的购房需求，西安的新建商品住宅价格曾连续39个月环比、连续41个月同比保持上涨态势。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，此次政策的出发点是促进人口流动，但客观上也会释放新的购房需求，有利于降低三四线城市的库存压力，对2020年房地产市场的活跃度有积极作用。

易居研究院中国百城库存报告显示，截至2019年11月底，三类城市（一线、二线、三四线）、共计100个城市的新建商品住宅库存总量分别为2799万平方米、万平方米和万平方米，环比增速分别为3.7％、3.1％和0.3％，同比增速分别为3.2％、6.0％和5.7％。

从三类城市数据可以看出，三类城市都已步入库存同比正增长的通道之中。其中一线城市同比正增长持续了18个月，二线城市持续了7个月，三四线城市则持续了13个月。这也说明三类城市都面临了新的库存压力。

严跃进称，“客观上说，当前房地产市场也面临着购房需求不足等困惑，新库存压力开始增加。对于当前一些三四线城市来说，尤其是人口规模在300万以下的城市，积极去库存很关键。”

但也有不同意见指出，一些三四线城市发展动力弱，若非中心城市带动，对年轻人口尤其是一些高层次人才的吸引力并不强，在这种情况下，仍会持续面临人口不断流出的窘境。尤其对一些转型的资源型城市和典型的资源枯竭城市而言，这些城市即便没有落户限制，吸引人和留住人的能力也较弱，更别提消化房地产库存市场了。

政策发布后，12月26日的房地产板块多股涨停。光大地产分析师何缅南认为，短期来看，放宽落户限制、引进人才政策有助于提振市场情绪。叠加“因城施策”合理引导需求，预计调控时间较长的二线城市2020年销售面积同比增长10％，将明显跑赢全国房地产市场。从中长期来看，二线城市是我国新型城镇化都市圈/城市群发展的重要方向，未来在人口、资本、土地、产业等多方面要素的支持下，城市基本面前景向好，购房需求具备较强支撑。

未来十几年，二线城市人口规模从几百万走向千万级别，将是大概率事件。随着二三四线城市落户政策放宽，未来人口流动将更加自由，城镇化水平也有望在2020年达到60％左右。

在提升城镇化率的同时，对于各地地方政府而言，应该做好落户人口的社保、住房等配套措施。此次《意见》也明确要求：推进基本公共服务均等化，常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。

“抢人”过后，如何“留人”才是一个城市发展更应该考虑的问题。户口簿只是一张纸，但这张纸背后包含的一切，才是“留人”的关键。

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