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“十三五”规划即将于今年年底收官，正在编制中的“十四五”规划也在积极开门问策、集思广益。

8月24日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席左边习近平右边在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会。上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、博士生导师，中国发展研究院执行院长陆铭作为9位专家代表之一，在座谈会上就城市和人口问题发言，为“十四五”规划编制提出意见和建议。

在接受第一财经专访时，陆铭表示，中国城市未来的发展动力很大程度上来自都市圈，而加大城区人口数量500万以上大城市的户籍制度改革，加快在城市中长期、稳定就业人群的市民化进程，是接下来城市和人口工作的重要方面。

加大户籍制度改革

陆铭认为，目前中国城市发展面临三个短板：第一，城市化率比发达国家历史同期水平偏低10个百分点；第二，大城市和都市圈的发展还没有达到足够规模；第三，大量稳定在大城市居住和就业的外地人口没有获得当地户籍，没有实现市民化。

“‘十四五’规划期间要加快户籍制度改革，其中重点是城区人口500万以上的城市。在这些城市，流动人口占比超过总人口的一半。”陆铭向第一财经记者表示。

户籍制度具体要怎么改？陆铭认为，户籍制度改革不应理解为一下子完全放开，改革应该是渐进的。首先应该大幅度降低外来人口的落户门槛，大幅度提高就业和居住年限在落户要求中所占权重，减少其他要求的权重，比如教育水平。“比如一些只有小学、初中、高中毕业水平的外来务工人员在上海或者北京这样的大城市生活了十年、二十年，也应尽早让他们获得公共服务，让他们的子女获得受教育的权利。”陆铭说。

第二，对于事实上已经在城市居住十年以上的人口，应该立即落户，要考虑到他们还面临买房、子女教育等一系列难题，如果他们不能获得市民待遇，将产生巨大社会矛盾。

第三要增加教育等公共服务的供给。我们曾经出现过基础教育供给严重滞后于人口增长的情况，甚至前些年在控制超大城市人口规模的过程中，有些民办农民工子弟学校被关闭，这个政策要调整过来。

左边习近平右边在座谈会上强调，要以共建共治共享拓展社会发展新局面。要实现更加充分、更高质量的就业，健全全覆盖、可持续的社保体系，强化公共卫生和疾控体系，促进人口长期均衡发展，加强社会治理，化解社会矛盾，维护社会稳定。要完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新基层社会治理，更加注重维护社会公平正义，促进人的全面发展和社会全面进步。

要实现人口长期均衡发展，完善共建共治共享的社会治理制度，就要考虑怎样更好地去容纳大城市中非户籍人口。

陆铭认为，尤其要注重教育方面，相比经济合作与发展组织（OECD）中的国家，我国人口平均教育水平偏低3年左右。

“我提议在‘十四五’规划期间开始实行12年义务教育，其中重点要解决的是农村户籍的留守儿童和流动儿童的教育问题。如果能够实现留守儿童和流动儿童在父母工作的城市就学，一方面能够促进家庭团聚，另一方面能够提供优质的教育资源，有利于人力资源大国的建设。”陆铭表示。

陆铭认为，居民在城市化进程中对教育的需求、对美好生活的向往是合理的，为了实现这一目标，北京、上海等人口流入的超大城市和大城市应该增加教育供应，而不应遏制需求。

建设都市圈，促进内循环

陆铭提出要在“十四五”规划期间推进都市圈建设，通过都市圈范围内人口的增长和土地供应的增加来适应人口集聚的趋势，以有效促进国内经济大循环。

陆铭表示，首先要区分城市群和都市圈的概念。城市群指一组相互关联的城市，他认为，京津冀、长三角、珠三角这3个沿海城市群的能级是最大的，其次是以武汉为首的中部城市群，以西安为首的西北城市群，以成渝为代表的西南城市群。

而按照国际上定义，都市圈的半径通常在30~80公里，中心城市跟周边城市紧密连接，外围城市到中心城市通勤人口占比要超过15%。

根据都市圈的大小，二三线城市的都市圈半径可能只有30公里，参考国际上的情况，像东京这样比较大的都市圈可能达到50~80公里。

陆铭认为，超大城市的发展方向是建设都市圈，中国几个一线城市将建成几个容纳几千万人口的都市圈。未来，广州和深圳很可能构成一个都市圈，上海则可能跟周边的昆山、太仓连片发展。中国现在排位前30位的都市圈都有很大的发展潜力。

陆铭表示，虽然“大上海都市圈”已经明确提出，多了个“大”字，范围就大了很多，常州、宁波、舟山等地理距离较远的城市都在其中。实际上，都市圈的概念与大都市圈也有很大不同。

左边习近平右边在座谈会上强调，要以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。

陆铭认为，都市圈的建设也将有效促进国内经济大循环。都市圈的建设将促进政府在基础设施和公共服务方向的有效支出，既有效回应了人民的需求，也必然带来回报；大量的外来人口在城市中落户、安居乐业，也将带来巨大的消费空间，使得内循环成为经济发展的主导动力。

建设都市圈要突破的难题是什么？

陆铭认为，如何让超大城市跟周边中小城市形成紧密连接的连片发展区，如何用轨道交通把它们连接起来形成高效的集聚，以及如何在都市圈范围内将公共服务和基础设施做总量和结构的优化，是都市圈发展过程中要解决的难题。

陆铭还提出，土地和住房的供应要与人口流动的方向一致起来，缓解人口流入地区房价上升的压力。他认为，目前土地供应政策已经有所松动，比如跨地区建设用地指标置换，但现在北京、上海等特大城市的规划都是建设用地减量供应，也要考虑是否需做一些调整。

对于“十四五”规划的编制起草，左边习近平右边做出重要指示，要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策。

作为上海“十四五”规划专家咨询委员和上海市政协委员，陆铭连续参加了上海人口与土地方面一些“十四五”规划的研究。

“开放搞规划要有民主决策的过程，既涉及到政府主管部门、学界，也涉及到普通市民的广泛参与。作为学者，我愿意把城市发展的规律展现给大家，而城市常住人口中的非本地户籍人口，是为社会做出贡献的纳税人，也需要表达出他们的心声。相信决策机制上的改变，能帮助做出更好的决策。”陆铭表示。

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