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建国以前，上海在城市户籍管理制度方面基本上以“轻限制、重管理”为原则，由外省市或海外进入上海居住或谋生的，当事人只要按地方政府的规定办理登记手续后，即可拥有城市户口。从某种程度上说，这一户籍管理办法也是促使上海在近百年间，由一个滨海小城镇发展成为中国工商业都会的重要原因之一。

建国初期，上海的城市户籍管理虽然在很大程度上延续了解放前的一些做法，但从当时特殊的社会背景出发，上海户籍管理坚持了“流动自由，重在控制”的方针，依靠对户籍的管控，来达到整顿社会秩序、安定人民生活的目的。

解放伊始，由于社会尚未安定，生产也未全面恢复，城市失业人口不断增长，加上外地因发生自然灾害而产生的流民大量涌入上海，给上海的社会治安增加了许多不稳定因素。在这种情况下，户籍管理就成为稳定社会和加强政治管理的重要手段之一。市军管会和政务接管委员会在接管了国民党政府时期留下的500余万张户口档案卡的基础上，于1949年9月9日发布通告，规定凡外地迁入上海市者、由市内一区迁往另一区者、户内发生出生、死亡、迁出等变动者，均须在18日前向居住所在地的接收管理委员会申报。但由于这一规定的执行情况不理想，实际申报人数不多，12月15日，市人民政府发布《上海市户籍校正办法》，决定通过全市性（包括中心城区和郊区）的大规模户籍校正工作。1950年1月中旬，户籍校正工作基本结束，确定当时全市有户，人，通过户口查对，还发现了未登记的国民党军人1511人，散兵游勇833人，吸毒、贩毒、贩卖人口及偷盗分子1418人。此次户籍校正工作基本摸清上海的城市人口状况，为城市管理和发展提供较为详细、准确的资料。

1950年3月，经市人民政府批准，市民政局及各区接管委员会管理的户口业务划归公安部门管理。4月起，在整理核对资料的基础上，开始实行户籍异动登记制度，上海市民凡发生迁入、迁出、出生、死亡、结婚、离婚、分居、姘居、失踪、寻回、收养、认领、雇工、解雇、开张、歇业等变动，户主应至当地公安机关办理变动登记手续，同时规定凡在旅店住宿超过2个月者，应按常住户口登记，凡由外地迁入上海而无证件者，必须具保。

建国初期，上海尽管没有对人口迁移做出严格限制，但根据当时城市建设的需要，已经就城市人口规模问题制定了一些合理、有效的措施。一方面，通过有组织、分步骤的办法，疏散城市闲散人口，并以居民有无户口登记为依据，决定其是否作为流民或灾民遣散回乡。另一方面，不限制有正当理由迁入上海的居民。1951年7月，市公安局规定，凡由外省市迁来上海的，必须持有迁移证，并向居住所在地派出所申报，经批准后方能获得户籍。当时，能够获得批准入沪的，主要有5类人：（1）经领导机关批准招收、招聘的人员，以及考取上海各大学的学生；（2）经领导机关批准，指定以上海为目的地的复员军人及回国人员；（3）家住上海的在外人口，因无业、失业或无生活依靠而需回上海生活者；（4）机关、部队、团体、学校、工厂企业的工作人员家属，在原籍确无生产、生活条件而需迁入上海者；（5）其他经审查认为有正当理由者。

在上述5类人中，除第一、二类以外，其余三类人涉及面大，数量众多，对城市人口规模的大小有直接影响。据统计，1951～1954年，全市迁入237余万人，迁出147余万人，迁入迁出相抵，净迁入90余万人。

1951年12月，市公安局执行公安部公布的《城市户口管理暂行条例》，将“户”的标准规定为：凡同一主管人，共同生活，同处食宿者，不论其人数多少，关系如何，均称1户；如一家分居数处，分起伙食，相距较远者，或数家虽同一处而经济独立者，得分别立户。对“户”的划分共计6类：（1）住家户；（2）工商户（包括企业、工厂、公司、商店、作坊、合作社、货栈、医院、娱乐场所等）；（3）公寓户（包括会馆、旅馆、客栈、代理店等，如旅客居住3月以上或内设商店者，须另行立户）；（4）船舶户（陆上无住所，以船舶为家者）；（5）寺庙户；（6）外侨户。1953年11月，为方便群众，提高工作效率，上海废除了部分户口变动登记内容（如结婚、离婚、雇工、解雇、开张、歇业等），简化户口变动登记手续。从这年起国家实行粮食统购统销，计划供应，上海户籍管理开始与粮油计划供应挂钩。1956年3月，在全市户口工作会议上，进一步明确了上海户籍管理的基本任务是：证明公民身份，方便公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命分子、刑事犯罪分子的活动，配合对敌斗争。

针对大量难民流入上海的情况，公安部门规定凡由外省市进入上海市城镇暂住3日以上的人口，均须在3日内，向所在地公安派出所申报暂住登记，离开须申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。1957年，全市履行暂（寄）住人口登记的达人。此项管理办法一直延续到60年代初期。对于郊县的农业人口，解放初期也不加限制，但需办理迁移手续。1954年后，为防止农业人口大量进入城市，对郊县农业人口迁入市区进行限制。

1955年，上海开始大力动员城市闲散人口回乡，当年迁入26余万人，迁出84余万人。与迁入相抵，净迁出58余万人。1956年，在继续动员闲散劳动力迁出的同时，又根据当时上海工业建设的需要，放宽了人口迁入条件，准予下列人员在沪落户：（1）劳动部门统一招聘或批准招雇和由临时工转为正式工的人员以及被录取或转学的学生；（2）调至上海工作的干部和复员军人及其随迁家属；（3）夫妻同居、子女依靠父母抚养、父母依靠子女赡养和因年老残疾，在乡确无生活依靠，必须来上海依靠亲属供养的；（4）过去动员不当，目前已倒流回城并正式就业的；（5）因照料家务，必须从农村招来的奶妈、保姆或不从事主要农业生产的亲属。1956～1957年，全市迁入80余万人，迁出57余万人，迁入迁出相抵，净迁入23余万人。

上述的落户规定与1951年的相关规定有类似之处，是为了适应城市工业建设迅速发展的需要，既为上海增加了劳动力，也稳定了部分职工的工作情绪。但其结果，则给城市供应和市政、生活设施带来了意想不到的压力。鉴于城市人口规模迅速扩大以后所产生的各种不利因素，从1958年1月起，根据《中华人民共和国户口登记条例》，上海开始实行新的户籍管理办法，取消了原先以照顾职工家庭生活为目的的相关规定，严格限制外来人口落户。同时，通过大量外迁城市人口，不断压缩城市人口规模，以减轻城市压力。这一政策使得上海从1958年到1966年的市区人口机械增长数均为负增长，总数达到人。

（张姚俊）