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城镇化是我国经济发展最大动力。“十三五”期间，我国新型城镇化快速发展，1亿农业人口落户城镇的目标提前1年完成。

“十四五”规划也在编制中，城镇化会有哪些新变化呢？

城镇常住人口年均增1932万人

2014年国务院公布的《国家新型城镇化规划》提出，2020年常住人口城镇化率要达到60%左右；户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

“十三五”的前四年（2016~2019年），我国城镇常住人口共增加了7727万人，年均增加1932万人，相当于一个罗马尼亚的人口规模。2019年我国常住人口城镇化率达到60.6%，提前一年实现规划目标；户籍人口城镇化率由2013年的35.93％提高到2019年的44.38％。

“十三五”期间，户口迁移政策全面放开放宽。中西部地区除省会（首府）城市外，基本实现了落户零门槛；东部地区普遍降低了落户条件，部分大城市取消或降低了参加城镇社会保险年限的要求。南京、武汉、成都、郑州、西安等特大城市全面放开了高校和职业院校毕业生、技术工人、留学归国人员等群体落户政策。北京、上海、广州、深圳等超大城市建立了公开透明的积分落户制度。

当然，分区域来看，差别仍然较大。第一财经记者梳理2019年31个省份的城镇化率数据发现，有13个省份超过全国平均水平，主要集中在东部沿海发达地区、东北和湖北、重庆等中西部工业化水平较高的省份；广西、河南、四川等人口大省份城镇化率仍较大幅度低于全国平均水平。

上海、北京、天津三大直辖市城镇化率已超80%；广东、江苏和浙江城镇化率都超过70%；辽宁、重庆和福建超过了65%。

对城镇化率已经比较高的东部沿海发达地区来说，未来城镇化率提升的空间较小，城镇化的重点是加快外来人口市民化的问题。外来人口流入多的地区要加快教育、医疗等公共资源的配套，同时也要促进城市空间布局优化。

对城镇化率较低的中西部地区来说，还有较大的发展空间。以河南为例，河南户籍人口超过1亿人，常住人口有9000多万，目前城镇化率仅为53.21%，远低于全国平均水平。同时，河南的农村人口有4510.6万人，位居全国第一。

未来布局：大城市多中心化

11月初公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。同时，要优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。

厦门大学经济学系副教授丁长发对第一财经分析，人口市民化，关键是财权、事权要对称，教育、医疗、养老、土地指标等方面的公共服务产品供给要增加。例如，土地指标方面，有产业的、经济发展好的城市，要增加土地供给；人口不增加乃至外流的城市，要减少土地指标。

“我们去一些地方调研，当地学校、医院没有按照常住人口尤其是外来人口来安排指标，一些公共服务设施就跟不上。”广东省体改研究会执行会长彭澎对第一财经记者分析称。

11月1日出版的《求是》杂志发表了左边习近平右边总书记的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》。文章强调，产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。目前，我国超大城市（城区常住人口1000万人以上）和特大城市（城区常住人口500万人以上）人口密度总体偏高，北京、上海主城区密度都在每平方公里2万人以上，东京和纽约只有1.3万人左右。长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展。

文章指出，我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。

彭澎分析，随着功能分离，大城市周边的郊区新城将迎来新的机遇，比如上海临港、广州南沙等地。这些地方发展的产业，与主城区要有一定的梯度分配，可以重点发展高端制造业，与主城区实现更好的分工。

今年4月，国家发展改革委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中提到，鼓励超大特大城市取消郊区新区落户限制。这也意味着，未来超大城市的郊区、新区将成为落户和发展的重点。

县城是城镇化重点

《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》提到，中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。我国现有1881个县市，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。

当前不少中西部人口大省开始有意识地在省会城市之外，培育省域副中心城市。比如，湖南“十四五”规划建议提出，建设岳阳、衡阳两个省域副中心城市，支持岳阳建设长江经济带绿色发展示范区，支持衡阳建设现代产业强市；江西提出支持赣州建设省域副中心城市，打造对接融入粤港澳大湾区“桥头堡”；安徽提出支持芜湖建设省域副中心城市和长三角具有重要影响力的现代化大城市。

今年以来，高层多次强调要加快县城补短板，发挥县城在城镇化发展中的关键作用。比如7月22日召开的国务院常务会议提出，要针对大量农民到县城居住发展的需求，加大以县城为载体的城镇化建设，完善县城交通、垃圾污水处理等公共设施，建设适应进城农民刚性需求的住房，提高县城承载能力。

一个西北小县城是如何上演校园足球“帽子戏法”的？陕西省留坝县的小球员们在位于秦岭南麓的武关驿镇中心小学进行足球暑期集训（8月4日摄)。新华社图

公开数据显示，到2019年底，县和县级市数量分别为1494、387个，二者共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍。从经济体量来看，2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近2/5。

在河南大学经济学院名誉院长耿明斋看来，县城是城镇体系里面最重要的组成部分，也是农民离开农村后，比较方便集聚和首先考虑的落脚点。县城加快发展有利于乡村振兴和乡村现代化。县城承担着重要的角色，即用现代工业改造传统农村的战略支点，比如公共服务体系、就业、农业自身的现代化等。制图/张逸俊

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