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作为“十三五”时期的四条底线之一，上海常住人口规模必须确保在2020年不超过2500万。作为人口管理措施之一，上海提出要逐步建立积分落户政策。

4月25日，上海市政府官网发布《上海市人民政府关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》(下称《若干意见》)，并表示，要完善居住证、居住证转办常住户口、直接落户政策，在此基础上，逐步建立积分落户政策。

具体来说，就是要根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，对达到规定标准条件的人员，可以申请上海市常住户口。

从条件管理到积分落户

积分落户的一个基础是居住证，居住证制度在上海实施已超过10年，自2002年6月起，上海首先在引进人才中试行居住证制度，2004年又在来沪人员中扩大施行。居住证制度打破了不迁入户籍就不能在沪正规就业的传统模式，为各地来沪创业或就业的人才拓展了进沪渠道。

此后上海居住证分为A类、B类和C类，其中B类是国外引进人才居住证，A类是国内引进人才居住证，C类则是普通外来从业人员或投靠类居住证。持A类居住证人员同住子女可以在上海参加中高考。

从2013年7月1日起，上海取消了人才居住证和一般居住证也就是A类和C类居住证的差别，统一施行积分制，并根据不同的积分，为持证者提供梯度化的公共服务。达到标准分值120分的外来人员，就可以享受包括同住子女参加高考等市民化待遇。而这种市民化待遇，区别于户籍人口之处，在于父母不能投靠、不能享受上海市低保待遇、不能申请购买共有产权房三项。

这个积分体系，包括了基础指标、左边加分右边指标、减分指标和一票否决指标。总的来看，持证人越年轻、学历或职称越高、专业越紧缺、纳税或其他社会贡献越多，积分就越高。

但是，在通过积分制度实现“权责对等、梯度赋权”的公共服务均等化的同时，居住证转户籍，依然采取“条件管理”。

2009年起，上海的户籍政策开始从以往的“指标限定”转为“条件管理”，并出台了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，凡是符合条件的外地来沪创业、就业人员均可通过申请以获得上海户籍。首要条件，就是居住证满7年。

以积分制为主的居住证制度，是上海人口政策中的一项基本制度。在今年1月举行的上海市政府记者招待会上，上海市市长杨雄表示，积分制为主的居住证制度实施至2015年年底，共有110万人申请了居住证。经过审核确认，其中有30万人积分分值达到120分以上。这30万人中，约有2.6万人取得了上海户口，1.1万人直接落户，1.5万人居住证转户籍。

杨雄在回答记者提问时特别强调，就居住证转户籍问题，上海还未实行积分管理制度，仍旧是条件管理制度。是否要对此进行调整?杨雄表示，国家出台了新的居住证制度和户口政策的改革，下一步，上海将会根据前段时间的执行情况以及科创中心的建设状况进行政策评估。

《若干意见》显示，此次户籍制度改革的一个基本原则，就是立足上海实际，积极稳妥地完善落户政策，逐步建立积分落户。合理调控户籍人口机械增长，有序引导长期在沪合法稳定就业、合法稳定居住人员的落户预期和选择。

同时，以“合法稳定就业、合法稳定居住”为基础，健全梯度化公共服务供给机制，发挥居住证凭证享有公共服务的主渠道作用。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断完善教育、就业、社会保障、医疗卫生等配套政策。

而在公共服务均等化方面，《若干意见》提出，要稳步扩大基本公共服务覆盖面。建立健全基本公共服务体系的基础制度，形成上海全市统一的基本公共服务项目清单。居住证持有人按照规定享有义务教育、社会保险、住房、基本公共卫生、计划生育、证照办理、资格评定等服务待遇。根据经济社会发展水平的提升，逐步提高服务项目的保障标准，稳步扩大基本公共服务体系的覆盖范围。

严控2500万人口规模

《若干意见》的一个重要目标，就是到2020年，上海全市常住人口规模控制在2500万以内，人口结构更加合理，人口素质进一步提升，人口布局进一步优化。

本世纪以来，上海常住人口激增800多万，从2000年1608万人，增加到2014年底的2425.68万人。这其中，户籍常住人口1429.26万人，外来常住人口996.42万人。

上海第六次全国人口普查资料显示，2010年上海常住人口共2301.92万，也就是说，4年中上海人口增加了123.76万人。而要守住2500万人的底线，就意味着未来几年内，上海的常住人口增加，不能超过74.32万人。

除了严控规模，上海市的人口政策，更要着眼于建设“四个中心”和具有全球影响力的科技创新中心的战略目标，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展。

而要实现人口结构更加合理，人口素质进一步提升，人口布局进一步优化，又与上海的产业结构调整、城市非核心功能疏解等密切相关。

《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，至2015年年末，上海全市常住人口总数为2415.27万人。其中外来常住人口981.65万人，同比下降1.5%，减少近15万。

在今年全国两会上，上海市委书记韩正就表示，要根据上海2020、2030年的城市发展规划，疏解非核心功能，如果没有一定的功能疏解，人口是绝对控制不住的。

上海市市长杨雄也表示，上海是一个2400多万人的大城市，去年上海外来常住人口下降了近15万，从下降的情况看，主要还是因为上海进行产业结构调整，劳动力密集型产业的外迁使一部分劳动力随着产业外迁离开了上海。此外还有一部分非就业的流动人口，因为“五违”整治而离开。

杨雄表示，出现这个变化，符合上海特大型城市发展的方向，也符合疏解城市非核心功能大的方向。要实现“十三五”2500万的人口目标，既要控制人口，又要让人才能够进来，这是一个问题的两个方面。