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记者樊旭

在全国加快推进城镇化的背景下，今年以来，已有济南、南昌和南宁等多个地方省会城市宣布全面取消落户限制，还有青岛、苏州和无锡等多个热门城市进一步放宽了落户条件。

全面放开落户限制，一方面将加快劳动力和人才在城市间流动，另一方面也意味着农民工落户城市的门槛大大降低，这对于改变城乡二元结构，推动户籍人口城镇化具有实质意义。

不过，城市公共服务滞后于人口扩张仍然是各地政府面临的重要问题。因此，在紧跟政策形势的基础上，各地还需充分考虑自身硬件，稳妥推进城镇化进度。

省会城市加快放开落户门槛

今年以来，省会城市放开落户门槛的步伐有所加快。

4月9日，南昌市发布《关于全面放开我市城镇落户限制的实施意见》，全面取消在南昌市城镇地域落户的参保年限、居住年限、学历要求等迁入条件限制，实行以群众申请为主、不附加其他条件、同户人员可以随迁的“零门槛”准入政策。

紧接着，6月1日，济南市《全面放开落户限制实施细则》正式实施，文件要求确保所有有意愿来济从业、居住生活的居民“应落尽落、有序落户”。

同一天，南宁市也正式实行新户口迁移办法，全面放开城镇落户条件，同时对新落户城镇的农村籍大学生实行“来去自由”的落户政策，以自愿为原则，落户后可随时申请将户口迁回原籍农村。

这三个城市加上去年3月率先取消落户限制的石家庄以及近期提出将全省取消落户限制的云南（包括省会昆明），目前，全国共有5个省会城市正在或即将实施“零门槛”落户政策。

城区人口数量相对较少，且符合国务院文件对于放开放宽落户标准的要求，或是上述5地全面取消落户限制的原因。

根据住建部最新发布的《2018年城市建设统计年鉴》，2018年，济南、昆明和南宁城区人口分别为415.49万、397.97万和361.42万，属于人口在300-500万的I型大城市；石家庄和南昌城区人口分别为284.31万和282.4万，属于人口在100-300万的II型大城市。

数据来源：住建部

数据来源：住建部去年4月8日国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，规定不同城市需按照不同人口量级分类放宽落户限制——“城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。”这个划分要求涉及到了众多人口在500万以下的省会城市。

今年4月9日，发改委再次发文督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制。

加快除超大特大城市外城市取消落户限制，是我国新型城镇化发展的趋势。根据2014年中共中央、国务院《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出的发展目标，2020年户籍人口城镇化率要达到45%左右，同时实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

不过，截至目前，能够完全自由落户的省会城市还是极少数，大部分省会城市在推进户籍制度改革上仍选择逐步放宽的渐进模式。比如，福州市日前提出缩短参加城镇社保年限，取消连续居住年限要求，在原有政策规定基础上，适度放宽合法稳定住所（含租赁）规定条件。

此外，与上述人口较少的省会城市愿意直接缩短社保或居住年限等普遍标准不同，城区人口大于500万的地区更加倾向于通过放宽所谓的人才标准来增加人员落户。

比如，南京市日前发布《关于支持促进高校毕业生在宁就业创业十项措施》，40周岁以下大专学历人员，在宁就业参保半年就可以落户。而在此之前，南京市直接落户政策主要是对研究生以上学历及40周岁以下的本科学历人才。沈阳市近期也在落户人员标准上有所放宽，增加了技工学校在校生和取得国家认可的初级以上职业资格证书、技能等级证书的人员等。

更多城市走在全面放开的进程中

相比于省会城市，人口量级较小的地级市放开落户限制的节奏明显更快一些，力度也更大一些。今年以来，宣布全面解除限制的就有浙江嘉兴、河南信阳、广东江门和惠州、陕西全省（除西安外）、河北张家口和秦皇岛等多个地区。

实际上，根据住建部最新数据，除了“北上广深”等超大城市和武汉、成都等特大城市外，大部分人口低于500万的77个Ⅰ型和Ⅱ型大城市都应朝着“全面放开放宽落户条件”的方向走。

在最新放宽落户限制的诸多城市中，有两个较为共同的特点。其中一个是摒除人才导向的落户标准，全面向所有人开放，这为学历普遍较低的农民工群体落户城市提供了更多可能性。

根据国家统计局公布的数据，2019年我国农民工总量达到2.9亿，比上年增加了241万人。另据中国社科院社会学研究所的调查，从受教育程度看，绝大多数农民工的最高学历为初、高中毕业，占比高达82.2%。

推动庞大的农民工群体落户城市，对于城镇化进程来说，无疑是相当重要的一个环节。在各地新政下，户籍城镇化率实现中央和国务院要求的2020年达到45%左右的目标，应该不成问题。

第二个特点是政策正在向推动家庭落户倾斜。比如，4月28日，浙江省公安厅发布《浙江省常住户口登记管理规定》提出，除杭州城区外，其他市县全面取消父母投靠落户的年龄限制。江苏省常州市则是放宽了随迁子女的标准，由未成年子女变更为未婚子女。

这一政策的转变，意味着地方政府的思维正在从单纯地“抢人”向“留人”升级，从“宜居”角度考虑如何为劳动力和人才及其家庭成员提供全方位的公共服务。

还有很多城镇化问题亟待解决

虽然城市放开落户是大势所趋，但由于长期以来我国城市公共服务按照户籍人口进行配备，一时间放开落户限制，势必会给城市公共服务运行能力带来挑战。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁去年底撰文指出，相对于外来人口总量规模，更应该关注外来人口占比的问题。如何在不影响社会稳定、有利于稳步推进户籍管理制度改革等问题上，确保放开人口落户的政策落到实处，还有大量的工作要做。

比如，他提出，在具体操作上，外来人口应该落户到城市的哪一个区域，是无法回避的问题。在考虑到多数外来人口属于中低收入人群的情况下，如何逐步改善其居住状况，完善公共服务水平，提高基础设施建设标准，需要各级城市政府实事求是，不要继续站在高大上的思维模式上，提出过高的标准，导致城市基础设施建设压力不堪重负，反而会给这些新进城落户的外来人口增加生活成本，提高生活压力，带来不必要的负担。

除了住房问题，教育资源也是地方政府不可忽视的问题。上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭今年5月在接受界面新闻专访时表示，如果“十四五”时期（2021年至2025年）中国推行12年义务教育，人口流入地的高中教育资源或将处于严重供不应求的困境。为此他强烈呼吁大城市为此尽早做准备，逐步放开并扩充高中教育。

国民经济研究所副所长王小鲁认为，目前，在人口城镇化的过程中，诸多公共服务的推进仍然非常缓慢，关键原因之一是城市政府缺乏积极性。6月28日，他在中国城市百人论坛上建议，官员的政绩观和激励机制需要改变，要考虑将户籍改革和普及公共服务作为重要的政绩考核指标来设置。

当然，专家指出，地方政府在全面放宽放开落户限制的道路上不可盲目跟风，需要全面考虑、权衡各自的实际情况。尤其如过去某些省份强行将本地农村居民划转为城市户口，从而粉饰城镇化率表面成绩的行为，更不可使。

李铁指出，新型城镇化对于以人为本和以人民为中心的执政思想，是一次重要的贯彻落实。落户不能走形式，而要踏踏实实地通过城镇化的进程，通过放开人口的落户限制，实现人民生活水平的提高，通过城镇化带动增长的潜力，减少区域差距，实现共同富裕。

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