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今年8月4日、5日，上海市委书记韩正主持召开了两个座谈会，讨论内容之一是特大型城市基层人口管理与调控。

此前的7月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下称“《意见》”)，指出要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，同时严格控制特大城市人口规模。

公开资料显示，截至2013年底，上海拥有常住人口3415.15万，其中，户籍常住人口1425.14万，外来常住人口990.01万，属于需要严格控制人口的特大型城市。2013年7月，为控制人口规模，同时也为“普通劳动者提供一个融入上海的通道”，上海市开始实行居住证积分入户制度，率先达到了《意见》中所提的“建立完善积分落户制度”的要求。

上海大学社会学系教授顾俊对时代周报记者表示，中央的这次户籍制度改革既有进步之处，又有保守的方面。因为，对于诸如上海等特大型城市，即户籍改革最核心、最难啃的骨头，没有下手；而上海的积分制度既有与此次户籍改革相符的地方，又有冲突之处，因为，上海的做法极大地限制了农民工落户。这两点，似乎正说明了中国户籍改革之难。

积分制度严控人口

上海是全国最早尝试积分落户制度的城市之一。只不过，最先接受评分筛选的不是普通入沪者，而是高校应届毕业生。

2004年，上海开始对非本市生源高校毕业生进沪就业办理上海户籍实行积分政策。福建人林曦当时在复旦大学读大四，那是她头一回听说打分留沪。而那份试行的评分规则因为“与众不同”，让她印象深刻：整套落户积分体系包括个人要素、单位要素、附加要素三块，其中个人要素又分为最高学历、毕业学校、学习成绩分级、外语水平、计算机水平等诸多小项。

比如，博士积分30，硕士27，本科20；通过CET-6级或专业英语八级加8分，通过CET-4级或专业英语四级加7分；同是非“211工程”学校，上海高校计12分，其他高校仅5分……

而按照规定，申请者各项要素的累计分值必须高于上海市高校毕业生就业工作联席会议办公室公布的“标准分”才能落户，否则只能办理上海市居住证。

这一规定沿用至今，积分项目虽屡有调整，但变化不大。而随着上海市逐渐从严控制人口，“标准分”从2005年的64分、2006年的68分一路涨至今年的72分。

“如今，若非硕士、博士，又没有‘三好学生’、‘优秀毕业生’等荣誉，应届生在上海落户几乎是一件不可能的事。”林曦对时代周报记者说。

2013年，类似的积分体系又被上海运用到居住证管理上。根据当年7月开始实施的《上海市居住证管理办法》(下称《办法》)，持证者的个人能力与对沪贡献被转换成一定分值；而累计积分达到“标准分”120分者，被允许享受相应的福利待遇。最突出的一点是，子女可以在上海参加中高考。

譬如，根据积分规则，教育分值的最低门槛是大专(高职)学历，计50分，本科学历计60分；年龄介于56―60周岁者积5分，每减少一岁加2分，最多不超过30分；在上海工作且按时缴纳社保，每年可加3分……

据此，邹一才要变成上海人似乎很容易―32岁，重庆大学硕士，高级工程师，曾在深圳工作两年并落户。说起上海市居住证，如今已在沪工作4年的邹一淡定地说：“光年龄、教育、职称这三项加起来就有270分了。”

不过，即便如此，在工作满7年、居住证转为户口之前，邹一至少在三个方面还不能享受与上海市民完全相同的待遇：一、父母不能投靠；二、不能享受本市低保；三、不能申请购买共有产权房。

截至2013年年底，在上海的990.01万外来常住人口中，究竟有多少人持有居住证，又有多少人的积分达到120分，上海市人力资源和社会保障局并未给出数据。时代周报记者可以查询到的是，2009年，上海市实施居住证制度的第7年，办理人才类居住证的人数总计不过27万。

积分偏重学历遭诟病

国务院的《意见》对积分落户制度的要求是，根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会年限、连续居住年限等为指标，合理设置积分分值。

对照《意见》，上海的户改不免为学者诟病。

“上海的积分落户制度有两类：一类是针对应届毕业生。重点大学毕业，学历越高、学习成绩越好、外语与计算机能力越强，得分就越高。与此同时，自主创业和科研创新的左边加分右边很少，均只有5分。所以总体来看，这是一种唯学历制，而非唯人才制。”中国社科院社会学研究所副所长张翼如是评价。

一个简单的例子是，马云和马化腾过去都是三四流大学的毕业生。按照上海目前的应届生落户打分政策，他们几乎都会被挡在门外。

“第二类，居住证积分入户制度。这一评分体系包括基础分、左边加分右边及减分项目，在基础分中，同样是学历、职称越高者，得分越多；反之，越低。”

张翼进一步分析：“目前，上海大量的用工需求是高端制造业与服务业的产业工人，而大多持初、高中学历者很难积满120分；上海每年给出的居转户指标又非常有限。这意味着，通过积分落户获得社会公共产品与服务这一途径对于这群人而言几乎形同虚设。”

上海大学社会学系教授顾俊则表示，“我批判上海积分制主要有两点：首先，它对不同人群采取不同的态度，欢迎高端人口，排斥低端人口。这种博士天然就拿120分，农民工一辈子也拿不到120分的制度难道不荒唐吗？第二，积分制不能引导持证人取得户口。换言之，申请者积分再高也只能享受部分上海市民待遇。”

其实，除了上海，深圳、广州等特大城市目前也已开始实行居住证积分入户制度。

以深圳为例，其积分办法亦由基础分与加减分组成，基础分又与学历职称、居住及参保情况相关。入户门槛为60分。一个高中学历(积分20)、没有职称(积分0)的产业工人，如果在深圳居住10年(积分10)，同时每年按时缴纳社会养老保险(积分30)，勉强可以达到60分的底线。而若只有初中学历，没有职称，那无论如何也不可能达到“门槛分”。

北京大学光华管理学院学术委员会主任朱善利近期对广东省积分落户制度进行调研时发现，外来人口将近700万的广州，每年的入户指标却只有3000个左右。外来人口的落户并没有便利化，反而更加困难了。

“目前，几乎所有执行积分制的城市都存在同样的问题。即，整个积分设置对农民工非常不利。”张翼说。

特大城市：淡化户籍与强化户籍

其实，被严格控制的上海户籍远非只有人口登记与统计的功能，它同时捆绑着一系列社会福利。时代周报记者梳理发现，一纸上海户口至少具有以下几项“权利”：

例如，为调控车牌价格，上海市在今年6月底出台新规，竞买人今后办理客车额度拍卖登记手续时，需持有效身份证明与上海居住证明(不含临时居住证).

而作为上海调控的措施之一，2012年6月至今，非沪籍单身被限制在申城购房。

在高考方面，上海户口意味着更高的名校录取几率。比如复旦大学去年在上海本地的录取比例为0.7%，远远高于其他地区。

由于含金量高，上海户籍还被作为一种惩戒措施。比如，今年8月1日起，上海施行《查处车辆非法客运办法》，加大力度整治黑车。该规定指出，非法客运人员的信息未来将纳入居住证积分扣减的审核内容，以加大违法成本。

“特大城市的户籍改革，我觉得有两种路径：一种是淡化户籍，另一种是强化户籍。”上海社会科学院经济研究所所长、上海市政府决策咨询专家左学金说，“所谓淡化户籍，就是按照权利义务对等的原则。只要外来人口在城市里就业、纳税，他就应该享受与户籍人口相同的公共服务，比如义务教育、社会保险、选举权与被选举权等。”

“按照淡化户籍的路径，可以首先实现农民工在特大城市享受养老保险及子女接受义务教育的权利，革除他们与户籍的关系。而一些福利性待遇的改革，比如低保、廉租房、大学招生等，可以暂时放缓。当逐步消除户籍制度的福利安排作用，户籍就会逐渐回归人口登记的本来职能。”左学金认为，积分入户的做法在某种程度上让户籍看上去更加值钱，是一种强化户籍的做法。“短期内，特大城市如此操作未尝不可。但长远来看，一定要更加关注户籍背后的福利制度的改革，促使全体公民获得平等的基本公共服务以及均等的教育、发展、就业机会。”

在7月30日国务院的新闻发布会上，公安部副部长黄明表示，许多福利待遇与户籍制度长期挂钩，难以剥离。“如果仅仅就户籍制度来说，改革是一件很容易的事，但是和各种福利待遇捆绑在一起，就很难改了。”

“剥离户籍附着的福利是改革的终极目标，很难一蹴而就。而在中央目前的制度安排下，提高居住证的含金量，使之与户口簿逐渐接轨，是一种合乎理性的现实选择。”张翼认为。

在张翼看来，居住证积分的指导思想不应是将之与入户相联系，而是要把居住证持证者整体划为上海市基本公共服务的对象，根据积分为其提供阶梯化的公共服务。积分制度的设计应以连续居住年限及社会贡献为导向，而非学历导向。其中，社会贡献的大小要与申请者工作时间的长短关联，而非由纳税多少决定。

目前，上海等地的积分入户制度刚刚起步，其对城市人口带来的影响尚难评估。尤其是随着申城的本地人口日趋老龄化，沪籍的未来仍未可知。