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9月23日，《2020年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申请本市户籍评分办法》正式发布。在办法中明确提出，将之前“以北京大学、清华大学为试点，探索建立对本科阶段为国内高水平大学的应届毕业生，符合基本申报条件可直接落户”的政策，范围扩大至在沪“世界一流大学建设高校”。在沪“世界一流大学建设高校”包括上海交通大学、复旦大学、同济大学、华东师范大学，因此四校应届本科毕业生符合基本申报条件即可直接落户。

人口的迁移本质上是一种市场行为,外来人口的就业以非公共部门为主,政府很难限制外来人口的就业;治理群租的信息成本和执法成本高昂,并且损害了本地居民(房东)的利益,难以实施;外来人口进入城市的首要目标不是为了获取优质的公共服务(如教育资源),而是为了相对高的收入和发展机会,提高入学门槛导致一部分儿童返乡,而他们的父母仍然留在城市。城市化的本质就是人力资本、就业机会和公共资源的重新匹配,这种重新匹配是空间意义上的,是城市与乡村之间的资源重组。

由于工业和服务业集中于城市,城市必然需要更加丰富和密集的人力资本,城市在吸引更多劳动力的同时必须为其提供一定的公共资源。就业机会由市场提供,公共资源由政府提供。

在理想状态下,就业机会和公共资源对人力资本的拉动作用应该是一致的。严苛的外来人口管理政策造就了这样一个怪现象:市场经济鼓励人口流动,公共服务体系却在惩罚人口流动。

一个城市的人口规模主要由市场决定。企业的经营者比负责户籍审批的官员更清楚自己需要什么样的人才。绝大多数情况下,人口的流动都不是盲目的,如果没有更高的收入,没有更好的工作机会,人们不会背井离乡奔赴一个陌生的城市。当一座城市出现人口的长期的大规模集聚,其背后一定有产业的发展作为基础。人口是一个生态系统,不仅需要高端的投资移民和技术移民,也需要相对低技能的劳动力移民。

事实上,每一个高端人才都需要若干低端劳动力为其服务,譬如司机、保姆、保安等等。而地方政府制定的落户门槛,往往只青睐所谓的高端人才,而不愿向低技能人群开放。

这种排斥劳动力移民的福利体制并不会如地方政府所愿起到“挤出”外来人口的作用,因为外来人口首先是因为工作机会和收入而移民城市;相反,外来人口还是在城市定居下来,只是他们与城市居民之间存在一条难以逾越的福利鸿沟。这一福利鸿沟是地方性公民权的社会后果,表面上看,城市政府因此“节约”了一大笔福利开支;而实际上,由此带来的社会成本不容忽视,包括人为扩大的社会不平等、社会不稳定,等等。

最近十余年,各地政府都在陆续出台所谓的“户籍新政”,但总体上是对户籍制度的微调而非实质性的改革。以上海为例,上海市从2002年开始探索居住证制度。2013年,上海市居住证积分制度的出台更是引起热议,打通就业居住证与人才居住证,学历要求的放宽与技能人才的放宽被认为是“破冰之举”。虽然居住证积分制度依旧是秉持着人才导向的目的,但社会发展过程中多样性人才的需求,也促使着积分制对各项条件的放宽。

居住证积分制度中对人才标准有如下规定:

1.具有本科以上学历或者特殊才能,以不改变其户籍的形式来本市工作或者投资、创业的境内引进人才,以及引进人才的配偶和其未满18周岁的未婚子女。

2.具有大专学历,且所学专业符合本市紧缺急需专业类别目录的人员。

3.具有国家二级(技师)及以上职业资格的高技能人才。

4.本市重点行业紧缺急需的具有国家三级(高级工)职业资格的高技能人才。

不难发现,居住证制度虽然在一定程度上改变了户籍制度的封闭性特征,扩大了公共服务的覆盖范围,但这一改革的主要受益群体是投资移民和技术移民,以农民工为主体的劳动力移民基本都排除在外。各地的户籍制度改革均将居住证作为获得户籍的一个主要通道,也就是说,居住证具有筛选和蓄水池的功能:居住证持有者达到一定积分可以转为户籍居民,地方政府可以通过调整落户标准来调节户籍人口的增量。

2016年,上海市政府公布《关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》提出:在现有户籍政策的基础上,逐步建立积分落户政策。上海将以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,合理设置积分分值,主要的基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作及缴纳职工社会保险年限等。而在此前,“居转户”必须满足持有居住证七年和连续缴纳社保七年等五大条件。引人关注的是,该《意见》规定:五类人满足相关要求,可不经由居住证的过渡阶段,直接拿到上海户口。

第一类是创业人才。

第二类是创新创业中介服务人才。

第三类是风险投资管理运营人才。

第四类是企业高级管理和科技技能人才。

第五类是企业家。

显而易见,居住证转户籍主要看重的是学历和专业技术,主要受益人群是技术移民;而直接落户的政策受益人群主要是投资移民。吴开亚、张力对全国46个城市的落户条件的研究发现:地方的落户制度改革努力,更多地倾向户口门槛化、货币化、利益化。地方的落户政策强调的价值不是平等、融合,而似乎在于调整和优化当地人口结构,是基于地区发展、吸引人才和提升城市竞争力的考量,给公众留下只向少数“有才”(通常是受过良好教育并拥有学位或是专业资格)或向“有钱者”(能够在市场上购买高档公寓或是进行大笔投资开办公司)开户籍口子的印象。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：熊易寒，城市规模的政治学:为什么特大城市的外来人口控制政策难以奏效，华中师范大学学报(人文社会科学版)2017,56(06)）