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本刊记者张倪

围绕“2020年要推动完成1亿非户籍人口在城市落户”的目标，今年以来，国内多个城市密集出台落户新政，门槛一降再降，各地的“抢人大战”已呈现白热化。

而在此背景下，如何做到“量质齐升”，成为摆在各大城市面前的一道考题。

“抢人大战”成效初显

按照国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，中国的城市按照城区常住人口为统计口径，被划分为五类七档。

这其中，1000万以上的为超大城市，500万至1000万的为特大城市，100万至500万的为大城市。大城市又以300万为界，分为Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市。

根据住建部公布的《2018年城市建设统计年鉴》，与2017年相比，中国城区人口超500万的特大城市由13个增加到了15个，西安和青岛跻身特大城市行列。

而城市落户条件放开已在稳步推进中。

2019年4月，国家发改委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出城区常住人口300万至500万的I型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

时隔一年，今年4月，国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，要求督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。

6月16日，国家发改委新闻发言人孟玮在例行新闻发布会上指出，推动各类城市，特别是农业转移人口集中流入的城市，放开、放宽落户限制，继续完善以居住证为载体，与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并按照常住人口规模、分布和结构来配备基本公共服务设施。

诚然，我国新型城镇化建设的核心要义就是推进人的城镇化。接受《中国发展观察》记者采访的专家普遍表示，新一轮的户籍新政，是当前阶段推进我国经济发展的重要抓手。

政策松绑，结合近年来的几轮“抢人大战”，如今效果已逐渐显现。近年来，杭州、成都、西安等城市的常住人口均出现明显增长。

根据统计数据，截至2019年末，西安全市常住人口为1020.35万人，比上年末净增加19.98万人。成都2019年末常住人口、户籍人口均出现增长，其中户籍人口突破1500万人。杭州在2019年常住人口首破千万达1036万人，比上年末增加55.4万人。

反观北京，城市常住人口已连续三年呈负增长。根据北京市统计局、国家统计局北京调查总队此前发布的《北京市2019年国民经济和社会发展统计公报》，截至2019年末，北京市常住人口2153.6万人，比上年末减少0.6万人。

对此，国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥表示，当前，由于我国超大城市的城市病问题普遍突出，其主要任务是解决既有的常住人口市民化问题，因此超大城市的落户门槛在短期之内难有所下降。也正因为超大城市放开落户的幅度小，使得更多人口选择流入规模次之的其他大城市。在这些大城市中，预期收入与基本公共服务水平均要高于中小城市。

在贾若祥看来，尽管北京市常住人口已连续三年负增长，但下降数值是较小的。过去北京每年人口新增量曾有过50万甚至更多。因此就当前来看，还不能判定人口向超大城市流动的愿望是不强烈的。

在生产要素中，人是最为活跃的。哪里营商环境好，人便会聚集到哪儿去。过去，全国各地更多的是争抢人才，现在则由抢人才逐步转变为抢人，也就是抢劳动力。

专家指出，中国的人口结构始终在不断变化，未来几年可能会发生更大变化。当人口呈负增长之后，人口收缩型城市会越来越多，一些区位较偏远、自然条件较差的城市，人口规模会逐渐萎缩。人口转向区位条件好的大城市集聚的趋势将会更加明显。

落户“新玩法”层出不穷

今年6月起，济南、南宁两城同时开始实施本地的户籍新政，落户门槛被媒体称为“史上最低”。

依照济南的《全面放开落户限制实施细则》，政策提供人才、院校学生、居住、就业、投靠等多种途径落户，并放开落户限制。其中最引人注意的是，无房、投靠亲属者、灵活就业人员等均可落户。

另外，随着毕业季到来，济南还针对今年的应届毕业生出台了便利政策。

根据济南市委市政府近期发布的《关于进一步做好2020年高校毕业生就业工作的通知》，济南全面放开对高校在校生、毕业生的落户限制，毕业生来济南均可先落户后就业。高校毕业生创业最高可获得30万元担保贷款。

在南宁，根据6月起施行的《南宁市深化户籍制度改革户口迁移实施办法》（下称《办法》），城镇落户条件也全面放开。《办法》以具有合法稳定住所（含租赁）或合法稳定就业为户口迁移的基本条件，取消了以往的参保、居住年限、就业年限等落户条件的限制，申办户口材料进一步简化。

南宁市还对新落户城镇的农村籍大学生实行“来去自由”的落户政策，同时允许相关申报资料“容缺”办理。申办人在材料没备齐的情况下，派出所通过部门之间的信息共享，可“容缺”相关申报材料。

与此同时，在广东省，江门将成为落户门槛最低的地级市。《江门市进一步推进户籍制度改革实施方案（修订）》将于7月5日实施。江门此次户政制度改革将实施一系列全放开落户政策，实现入户区域放开、入户条件放开、入户材料放开、入户人员放开的“零门槛”落户。

值得注意的是，上述城市已经不是今年第一批调整户籍政策的城市。

据不完全统计，今年以来，已经有包括天津、苏州、沈阳、重庆、青岛、大连、无锡、中山、南昌、昆明等在内的多个大中城市出台新政策降低落户门槛。

今年4月初，大连市人民政府解读《大连市户籍迁入管理若干规定》，提出“六个放开”，包括全面放开高校毕业生落户限制，对博士、硕士研究生、普通高校（含高职院校）毕业生实行先落户后就业政策；放开年轻子女投靠大连市户籍父母落户限制等。同时，大连市还取消了新市区综合积分落户政策；取消投靠落户政策中“参加社会保险年限”条款，以有合法稳定住所为落户基本条件等。

此外，江苏无锡提出，年龄不超过45岁的本科以上学历人员可先落户后就业；海南提出，特定人才可落户，享当地居民购房待遇；天津提出，对落户到滨海中关村科技园、宝坻京津中关村科技城的北京转移来津项目，在职职工符合条件的，均可在津落户。

据国家发改委4月初印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》相关要求，包括太原、长沙、合肥、长春等Ⅰ型大城市，未来也可能全面取消落户限制。

针对当前多地施行的落户松绑新政，西南大学经济管理学院副院长黄庆华认为，这有利于促进人口向城市进一步聚集和人力资源自由流动，有利于增强城市活力、发挥城市规模经济效应，进而实现经济可持续增长和人的全面发展。

“人力资本外部性和技能互补性是城市发展的基础，也是现代经济增长的核心。因此，城市人口特别是优质人力资源的聚集，对于经济长期持续增长具有重要意义。”黄庆华说。

如何做到“量质齐升”

各地的“人才争夺战”打得不亦乐乎，但人们更关心的是，除了人口数量出现变化，城市是否真正吸引到了所需要的人才？

一些城市的调查数据或许能说明问题。

例如，来自西安市官方公布的数据显示，从2017年3月1日西安“户籍新政”实施，到2019年4月30日，两年零两个月的时间里，西安全市共迁入落户115.1万人。

另据西安市公安局数据，截至2018年底，西安户籍人口平均年龄为38.07岁，户籍人口平均年龄比新政实施前下降了1岁多，同时人口老龄化率也降低了1个百分点。而从迁入人口文化结构看，学历落户和人才引进占比高达64.05%。

再来看成都，据统计，自2017年7月20日实施人才落户新政以来，成都市已累计吸引大学本科及以上青年人才28.6万余人，其中研究生以上学历占比10.2%，30岁及以下年龄占比达80.4%。

2017年底，成都市新增户籍人口36.4万，人口老龄化率下降0.25个百分点，实现近10年来首次下降；截至2018年底，成都市新增户籍人口40.7万，人口老龄化率进一步呈现出下降趋势。

显然，对于越来越多加入“抢人大战”的城市来说，如何重“量”到“质量并重”是迫切需要解答的一道难题。如何让人才不仅落得下，还要留得住、能发展？

对此，接受本刊采访的专家普遍认为，对城市发展而言，人口的集聚与产业的发展紧密相关。只有筑好了巢，才能引来凤。因此最根本的是要把自己的内功修炼好。城市发展要做到精、强、优，能够为当地居民提供更好的公共服务。如果只一味地靠抢，而没有相应的产业和发展环境，是无法真正留住人的。

中国国际经济交流中心研究员马庆斌建议，首先，要在多元化就业上下功夫，打造一个充满机遇的活力城市，“能否安心生活，关键在于有没有适合各种人群就业的多元化就业环境，既要让新型数字经济蓬勃发展，也要让传统产业焕发生机，传统制造业本身就是孕育新产业的土壤和载体”。

其次，要有多元化教育，既要关注更高质量的学历教育，也要注重职业技能教育，更要关注幼儿和老年教育。

此外，还要提供更具品质的城市生活。早已脱离温饱的城市居民，需要更多文化精神消费，因此城镇基础设施建设需要更多规划博物馆、图书馆、健身房、科技设施、公园和绿地等。

贾若祥也表达了类似观点。他强调，要使产业的发展与城市人口的发展相同步。一方面要完善城市功能，从“宜居”角度考虑如何为劳动力和人才及其家庭成员提供全方位的公共服务。另一方面，要抓紧完成产业结构的转型升级。积极发展战略性新兴产业，结合城市新基建，发展新业态新模式。这样才能给予这些吸引来的人口以相应的就业机会，才能让这部分生产力给城市带来更多财富，才能通过量的突破实现质的提升。

从中长期来看，贾若祥建议，全国应实现区域和城乡之间基本公共服务的均等化，实现城镇基本公共服务覆盖到所有常住人口，为人的流动提供一个公平、统一的平台，为发挥市场配置资源的决定性作用提供一个更好的环境，构建开放统一的大市场体系，让不同领域的人才能够更好地与适合的地区实现相互匹配，从而为城市发展创造更多社会财富。

本文刊于《中国发展观察》杂志2020年第12期

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