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上海市居住证转户籍政策昨天凌晨正式发布，今后，上海的户籍政策将从“指标限定”转为“条件管理”。户籍政策的此次重大调整是一个很好的契机，上海应顺势而上，根据对不同类别、不同层次人才的需求，分类分层制定更加完备的人才引进政策，真正把人才资源作为战略资源，把“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的理念落实到各项人才制度设计中

上海市居住证转户籍政策昨天凌晨正式发布，今后，上海的户籍政策将从“指标限定”转为“条件管理”。新政策采取“先入围，再轮候”的做法，符合所设条件的人才将可“入围”，按照先来后到的顺序排队“轮候”，依次落实户籍。这是上海人才引进政策的一次引人瞩目的重大调整。

居住证与户籍有了衔接机制

上海于2002年在全国率先推出人才居住证制度，当年办理居住证7500人，同年户籍引进为4.67万人。2004年扩大居住证试点，2005年起，居住证引进人数超过了户籍引进人数；2007年，户籍引进2.42万人，而居住证引进人数为5.43万人。这一过程显示，上海形成了以居住证为主渠道、居住证与户籍双轨并行的人才引进方式。居住证制度方便人才“柔性流动”，给用人单位和人才提供了更多的双向选择的机会。由此，“柔性”的居住证和“刚性”的户籍互为补充，促使上海人才引进总量走高，2002至2007年，上海引进海内外人才累计超过43万人(包括21万办理居住证的人才)。

但是，居住证作为一种新的制度设计，在运行中显露了一些缺陷，如办理手续繁琐，服务功能不到位，居住证持有人在社保、出国签证、就业、选举与被选举权等待遇上与上海户籍人员还存在一定落差。特别是由于对何时能申报户口缺乏合理的预期，居住证持有人不免缺乏被认同感，难以安心。从长远看，这种户籍需求与供给之间的矛盾加大，将导致部分优秀人才外流，影响上海人才队伍的稳定。因此，在居住证和户籍双轨制的人才引进政策条件下，迫切需要建立居住证与户籍的衔接机制。

应该承认，城市户籍确实包含了大量的优惠和福利功能，是含金量颇高的“紧俏资源”，因而长期以来，上海的户籍管理依照政策加指标实行严格控制。从上海的城市发展看，户籍政策不应限制对人才的引进，必须把优化人口结构、提升人口素质作为基本政策取向，根据“四个中心”建设对人才规模、结构、素质的要求作出合理规划。

据统计，办理人才居住证的人员中，年龄在35岁以下的占74%，45岁以下占96%；本科学历以上的占84%，硕士以上的占11%；中级职称以上的占11.4%。他们正处于创造社会财富的黄金阶段，将其中符合条件的人才“依次轮候”给予落户，既可优化上海人口的素质结构，也可优化年龄结构，缓解人口老龄化的压力，更符合海纳百川的开放的城市形象。

户籍政策并非人才引进政策的全部

户籍政策的此次重大调整是一个很好的契机，上海应顺势而上，根据对不同类别、不同层次人才的需求，分类分层制定更加完备的人才引进政策。

首先，要把“满足人才需求”作为人才引进配套政策设计的重心。不同的人才群体对切身利益的关注是不同的。户籍固然重要，但仅是一个方面。创业和就业初期的青年人，可能更关注住房，上海过高的房价会使他们望而生畏；从海外来沪工作的高端人才，由于在海外购买的医疗保险不能在上海结算，或许会更关注医疗保障问题；也有不少高收入人才对来沪工作纳税过高有顾虑，等等。因此，上海还要加快研究制定人才住房、医疗保障、奖励等一系列配套政策，加快实施人才安居工程，探索建立海外医疗保险结算平台，设立高端人才奖励资金，完善人才资助体系，形成服务不同类型人才的“贴身”政策，从而营造充满活力、富有效率、更加开放、有利于人才安心愉快工作和生活的综合环境。

其次，居住证转户籍的“条件管理”应突出产业导向，根据上海主导产业的发展需求，适时调整。一方面，可通过发布重点产业领域人才开发目录等方式，对人才引进进行引导。另一方面，以户籍的“条件管理”为杠杆，优先满足现代服务业、先进制造业、文化产业等新兴领域的人才需求，促进人才引进与产业发展的有效衔接和协调互动。

根据发展需求调整移民政策，是世界发达国家和地区的共同选择。如美国通过职业移民的方式引进人才。现行的移民法规定，每年不分国家、以职业移民方式移居美国的人数总共为14万个配额。这14万个配额划分出五大优先类别，其中前三类职业移民对提高美国的经济、科技、文化竞争实力具有很大的促进作用。为适应近年来对技术工人、专业人员需求量大增的现状，2005年，美国国会参议院通过修正案，增加13万个第三优先职业移民一般类(技术劳工、专业人员)签证名额；其中一半专门给予护理人员，以缓解美国的护士荒。

国际大都市几乎都是移民城市。上海开埠150多年，正是在一代又一代移民的奋斗下，从一个小渔镇发展成了大城市。今天，上海正处于发展转型的关键阶段，需要由主要依靠资金和物质要素投入转向主要依靠科技进步和人力资本的阶段。为此，就要真正把人才资源作为战略资源，突出“控制人口，不控制人才”的政策导向，把“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的理念落实到各项人才制度设计中。(张子良)

(作者为上海公共行政与人力资源研究所公共行政研究室主任、副研究员）